Extrait de la Gazette n°31 - Mars 2018 - Propos recueillis par Félix Giboire
Rozen NOGUELLOU
Professeur de droit public à l'Université Paris 1
Madame le Professeur, pouvez-vous vous présenter à nos lecteurs, leur exposer votre cursus ?
J’ai réalisé ma thèse à l’Université Paris II où j’ai également été maître de conférences, avant d’être Professeur à l’Université de Nantes, puis à l’Université Paris Est et enfin à l’Université Paris U où je suis depuis 2013.
Pourquoi avez-vous choisi d’enseigner ?
En réalité, j’ai surtout choisi de faire de la recherche. J’avais très envie de faire une thèse et j’ai eu la grande chance que le Professeur Yves Gaudemet accepte de diriger mon travail doctoral.
À partir de là, dès lors que vous faites une thèse, on vous propose d’enseigner. Les choses se sont faites assez naturellement et je suis très heureuse d’enseigner. J’aime beaucoup le contact avec les étudiants et cet exercice de transmission des connaissances.
Quelles matières enseignez-vous aujourd’hui ? Dans quel(s) cadre(s) ?
J’ai beaucoup enseigné en Licence 2 le cours de droit administratif, mais depuis que je suis à l’Université Paris I j’enseigne exclusivement en quatrième et cinquième années.
J’assure des enseignements en Master 1 en droit de l’urbanisme et en droit des contrats publics. En Master 2, j’enseigne également ces deux matières, la première à la fois pour des publicistes et des privatistes puisque j’enseigne dans le M2 de droit notarial ; la seconde pour les étudiants du M2 de droit public des affaires.
Vous dirigez également le Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’Habitat (GRIDAUH). Pouvez-vous expliquer en quoi consiste son travail ?
Le GRIDAUH est un groupement de recherche sous la forme d’un groupement d’intérêt public (GIP) auquel l’Université Paris I participe activement.
Sont notamment membres du GRIDAUH le ministère du logement, la Ville de Paris, le conseil supérieur du notariat, le Barreau de Paris, l’ordre des géomètres experts, la Caisse des dépôts, la Fédération des HLM …
Le GRIDAUH réunit ainsi tous les professionnels qui travaillent sur les questions d’urbanisme, d’habitat, de logement, et d’environnement dans une moindre mesure. Il s’agit de praticiens qui s’intéressent à ces questions et qui souhaitent que des recherches soient menées sur certaines thématiques.
Le GRIDAUH mène donc un certain nombre de recherches, qui peuvent être commandées par ses membres ou dont il peut être lui-même à l’origine. Ces recherches sont très pratiques, puisque d’une part, la matière de l’urbanisme s’y prête particulièrement, et d’autre part, l’objet du GRIDAUH est d’être utile à ses membres, qui sont des praticiens.
Par exemple, l’une des recherches qui a été menée - qui à l’heure actuelle est en cours d’actualisation - concerne l’écriture du Plan local d’urbanisme (PLU), consistant en des fiches sur l’interprétation juridique, article par article, du PLU.
L’ensemble des productions du GRIDAUH est en ligne, sur son site internet. Nous sommes également dotés de comptes Facebook et Twitter.
Nous organisons par ailleurs un certain nombre de manifestations, auxquelles participent de nombreux avocats.
Quels sont les liens que vous avez avec les praticiens du droit ?
J’ai d’abord beaucoup de liens avec les praticiens du droit de l’urbanisme dans le cadre du GRIDAUH.
Dans le cadre universitaire également puisque je co-dirige avec Sophie Nicinski le M2 Droit public des affaires. L’objectif est de tisser des liens avec les praticiens de manière à ce que les étudiants aient une approche extrêmement pratique de la matière en cinquième année. Je travaille donc très régulièrement avec des avocats, des juristes d’entreprise, etc.
Dans mes activités propres, j’ai également une activité de consultation sur mes domaines de spécialité, le droit l’urbanisme et le droit des contrats, ce qui me permet de suivre les difficultés qui peuvent se poser en pratique.
Quelles améliorations pensez-vous utile d’apporter à la formation des étudiants en droit ?
Cette question appelle à mon sens deux angles d’approche : les objectifs de la formation universitaire d’une part, et l’orientation des étudiants d’autre part.
En premier lieu, l’objectif de la formation doit être à mon avis, en tous cas pendant la licence, de donner des bases qui doivent normalement permettre de réagir à toute situation et d’acquérir des réflexes. Notre rôle en tant qu’universitaire est de permettre, à partir des principes généraux, de s’en sortir face à n’importe quel dossier. Je ne crois pas que rendre les formations universitaires beaucoup plus pratiques soit l’objectif à atteindre, du moins pendant les trois premières années.
Par exemple, le cours de droit administratif de deuxième année ne donne évidemment pas les réponses à toutes les questions que l’on peut rencontrer dans des dossiers. L’objectif est de permettre de voir dans quel cadre on se situe : est-une décision individuelle, est-ce un acte réglementaire, etc. Son objet est donc d’avoir les grands principes en tête.
La formation en licence devrait à mon avis être même plus généraliste qu’elle ne l’est : je regrette qu’en première et deuxième année il n’y ait pas plus d’enseignements d’économie, d’histoire, de comptabilité. Permettre aux étudiants d’avoir une formation plus généraliste, leur permettrait aussi de pouvoir se réorienter. L’Université française fonctionne selon un modèle qui est ultra-spécialisé dès la première année, ce qui me paraît regrettable.
A partir de la quatrième année, on peut arriver à des enseignements qui seront plus spécialisés et donc plus pratiques.
En cinquième année, dès lors qu’on intègre un master 2 professionnalisant, il faut créer des liens directs avec la pratique. Ce sera assez peu l’universitaire qui pourra les créer, on demandera donc à de très nombreux professionnels d’intervenir.
En second lieu, quant à la connaissance par les étudiants des métiers du droit qui existent, il faudrait avoir une présentation des débouchés professionnels et une aide à l’orientation des étudiants. Ce qui n’est pas fait. Mais il faut se mettre à la place de l’université : nous sommes confrontés à une massification de l’enseignement supérieur. Comment voulez-vous que l’on arrive à suivre individuellement les étudiants étant donné leur nombre en amphithéâtre ? C’est possible à partir de la cinquième année mais c’est déjà quasiment trop tard puisque beaucoup est joué.
Peut-être pourrait-on présenter de manière plus précise les différents métiers qui existent mais on ne sera jamais exhaustif. De plus, l’orientation est personnelle. Le suivi personnalisé que peuvent offrir des universités anglaises ou américaines où le nombre d’étudiants est limité et où, surtout, les moyens sont sans commune mesure avec ceux dont disposent les universités françaises, ne peut pas, à l’heure actuelle, se retrouver en France.
Seriez-vous favorable à une sélection à l’entrée de la faculté de droit ?
C’est déjà ce qui se met en place même si le mot n’est pas utilisé.
L’idée d’une sélection est taboue, mais cela dépend surtout de la manière dont on la fait et elle est aujourd’hui nécessaire. Aujourd’hui le taux de passage à l’issue de la première année est entre 30 et 40%. Cela signifie qu’une grande majorité des étudiants présents en 1ère année ne continueront pas leurs études de droit. Nous sélectionnons donc par l’échec et le système est démoralisant pour les étudiants, hypocrite et très coûteux pour la société.
Par ailleurs, le droit est une filière « en tension », tout particulièrement d’ailleurs en région parisienne et le système antérieur à la réforme qui reposait sur un tirage au sort des étudiants était ce que l’on pouvait faire de plus stupide et de plus injuste.
La réforme opérée cette année va nous permettre de choisir des étudiants dont le profil est en adéquation avec ce que l’on attend en 1ère année de droit. L’idée est de ne plus avoir d’échec – ou à la marge – en 1ère année. Il s’agit évidemment d’une transformation importante et il faudra voir comment tout cela va être mené.
Nous risquons, à Paris I, d’être submergés de candidatures et la question des moyens disponibles pour étudier les dossiers n’a pas vraiment été traitée par le ministère.
Pensez-vous que les nouvelles compétences du Grand Paris en matière d’aménagement participent à la rationalisation du droit ou plutôt à une perte de proximité de la décision avec les citoyens ?
La répartition des compétences en matière d’urbanisme et d’aménagement dans le cadre du Grand Paris est un schéma qui est original, pour ne pas dire complexe et surprenant, et qui tient à des arbitrages politiques.
Est-ce une rationalisation ? La répartition des compétences actuellement mise en place conduit au contraire à une stratification : on a une compétence en matière de plan local d’urbanisme (PLU) au niveau des établissements publics territoriaux (EPT) et de la ville de Paris ; une compétence en matière de schéma de cohérence territoriale (SCOT) et une compétence en matière de programme local de l’habitat (PLH) au niveau de la métropole. La région demeure quant à elle compétente pour le schéma directeur (SDRIF). Le logement et l’urbanisme relèvent de niveaux distincts, ce qui est assez curieux.
Tout cela représente trois niveaux de compétence et on est face à un schéma compliqué à comprendre pour le citoyen tout comme pour les praticiens.
Était-ce une bonne chose d’avoir une compétence d’urbanisme qui soit exercée au niveau communal en matière d’urbanisme, comme c’était le cas auparavant ? Sans doute pas : dans le cadre de la Métropole du Grand Paris, imaginer l’aménagement au niveau communal était aberrant.
Partout ailleurs qu’en région parisienne, la compétence en matière de PLU est montée au niveau métropolitain. Ce n’est pas ce qui a été retenu pour la Métropole du Grand Paris pour des raisons politiques. Sans doute la compétence PLU au niveau métropolitain aurait-elle dilué la compétence, mais il aurait été possible d’imaginer des plans de secteurs. En toute hypothèse, le schéma actuel me paraît difficilement tenable.
Vous avez récemment mis en exergue le manque de transparence dans la gestion des entreprises publiques locales. Quels remèdes prônez-vous pour remédier à cette opacité ? Êtes-vous favorable à un encadrement plus strict du recours au « in house » pour favoriser une mise en concurrence même dans les relations avec une entreprise publique locale ?
Ce n’est pas moi qui ai mis en exergue ce manque de transparence mais la Cour des comptes. J’ai repris un référé qui me paraissait intéressant en ce qu’il montre qu’il y a un problème dans la gestion de ces structures.
Le champ du « in house » est maintenant fixé par les directives européennes et les ordonnance de 2015 relative aux marchés publics et de 2016 sur les concessions. Il est beaucoup plus large que ce qu’il était avant ces textes, ce qui a conduit au développement de structures telles que les SPL.
Est-ce que la solution est de réduire le champ du « in house » ? Ce qui me semble important a minima serait que l’on impose aux collectivités publiques, lorsqu’elles décident de confier la gestion d’un service ou la réalisation de travaux à une structure de ce type, de conduire une réflexion transparente sur les coûts. Le problème du « in house » est qu’en permettant un marché de gré à gré, il permet d’éviter toute analyse comparative en termes de coûts et de qualité du service.
Le problème n’est pas forcément celui de la mise en concurrence : que l’on ne mette pas en concurrence lorsque l’on a une structure dédiée peut se comprendre. En revanche, qu’en amont on impose une comparaison des coûts et une transparence du choix me paraît être assez souhaitable. C’est aujourd’hui le cas lorsque vous faites de la gestion déléguée, de l’externalisation où il y aura une transparence totale et une remise en concurrence régulière. Mais lorsque l’on décide de gérer en régie ou de contracter en « in house » il n’y a aucune transparence sur ces décisions et donc sur les coûts qu’implique un tel mode de gestion.
C’est d’autant plus regrettable que ces structures se développent et que le champ du « in house » devient important. Ce sont des structures qui viennent concurrencer des entreprises privées, qui pouvaient avoir un savoir-faire reconnu dans leur champ de compétences, et qui vont donc se développer à l’international parce qu’elles considèrent que le développement en France n’est plus possible.
Suite à l’ordonnance du 19 avril 2017 instaurant la mise en concurrence des autorisations d’occupation domaniale, beaucoup attendaient une seconde ordonnance relative aux conditions de cession des biens publics, qui n’est pas intervenue dans le délai d’habilitation. Qu’en pensez-vous ?
J’ai écrit un article avec Philippe Terneyre sur le sujet qui a été publié à l’AJDA en 2017. Nous considérons que certaines cessions de biens publics posent problème puisque, par une telle opération, il est possible de conférer un avantage économique et qu’en tel cas, la cession rentre dans la logique de la jurisprudence Telaustria (CJCE, 7 décembre 2000, affaire C-324/98, Telaustria et Telefonadress). Je précise immédiatement que notre article ne dit pas que toutes les cessions publiques sont nécessairement concernées. Il s’agit seulement d’opérations qui concernent des biens présentant un avantage économique transfrontalier certain.
Sur cette question, il est évident qu’il y a une incohérence à imposer à l’État de faire une publicité préalable pour la cession de ses biens immobiliers, sans poser la moindre contrainte pour les collectivités territoriales.
A l’heure actuelle la jurisprudence ne peut se fonder sur aucun texte, comme c’était déjà le cas dans l’affaire Jean Bouin (CE, 3 décembre 2010, Ville de Paris - Association Paris Jean Bouin, n°338272 et 338527).
Nous avons donc plaidé pour l’adoption rapide d’une ordonnance sur les cessions de certains biens des collectivités territoriales.
Les collectivités locales ont manifestement peur de ce texte, craignant sans doute des problèmes de fluidité du marché. Le texte n’est pas intervenu dans le délai d’habilitation, il faudra donc une autre disposition législative (d’habilitation ou non) pour que le problème soit résolu.
De la même manière, certains auteurs s’expriment en faveur d’une évolution vers une procédure de publicité et de mise en concurrence obligatoire pour le domaine privé des personnes publiques. Qu’en pensez-vous ?
L’ordonnance du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes instaurant une procédure de publicité et de mise en concurrence des titres d’occupation domaniale concerne exclusivement le domaine public.
Or, le droit de l’Union Européenne ne fait pas la distinction entre le domaine public et le domaine privé. Ce qui intéresse la Cour de justice dans l’arrêt Promoimpresa et qui doit donc nous intéresser c’est de savoir si le bien public qui est mis à la disposition présente un avantage économique pour l’opérateur ou non, et ce qu’il appartienne au domaine public ou au domaine privé (CJUE, 14 juill. 2016, Promoimpresa Srl Mario, C-458/14 et C-67/15).
En raison de cette solution, il est évident que certains biens du domaine privé devraient être concernés par la mise en concurrence – là encore pas tous : tout dépend de l’intérêt transfrontalier, etc.
Le lancement des vélos en libre-service à l’automne 2017 à Paris a beaucoup fait parler de lui… Comment les acteurs publics peuvent-ils réussir à concilier cette activité avec une bonne utilisation du domaine public ?
Il y a deux problèmes pour les vélos à Paris actuellement : le changement de concessionnaire dans le cadre du contrat Velib’ d’une part, et les vélos en libre-service qui fleurissent sur les trottoirs d’autre part. Par ailleurs, cette question peut appeler une réflexion plus générale sur l’évolution nécessaire du droit pour s’adapter à cette « nouvelle économie ».
En premier lieu, dans le cadre du contrat de Velib’ initialement conclu avec JC Decaux, il est surprenant que la période de transition en cas de changement d’opérateur n’ait pas été mieux encadrée : toutes les bornes sont en train d’être refaites. Je trouve incroyable qu’il n’y ait pas un système unique et que l’on soit obligé de changer la totalité des bornes.
En deuxième lieu, s’agissant des vélos en libre-service (ou « free floating »), deux problèmes se posent à mon avis.
D’une part, on ne peut pas admettre cette occupation anarchique du domaine public sauf à prévoir une redevance annuelle pour l’opérateur – ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. On a un problème de police administrative et de tarification de l’occupation.
D’autre part, la question se pose de savoir si ce ne serait pas ces modèles qu’il faudrait privilégier plutôt que le modèle classique du Velib’ qui repose sur des abonnements et avec des bornes à changer à chaque nouveau concessionnaire. Ce n’est pas certain, le modèle économique n’est pas forcément viable, notamment du fait des dégradations. Un opérateur s’est d’ailleurs retiré du marché français pour cette raison. Il ne paraît donc pas possible que les collectivités publiques n’organisent pas de service propre, le risque serait en effet, si elles laissaient le secteur privé répondre seul à la demande, qu’il n’y ait plus de vélos.
En troisième lieu, ces deux thèmes sont à mon avis liés et soulèvent la question de l’adaptation du droit et singulièrement du droit public, aux nouveaux modèles économiques.
La ville de Paris avait son modèle Velib’ avec des parcs à vélos sur le domaine public gérés par un concessionnaire. Puis voici qu’apparaît un modèle différent, reposant sur l’utilisation libre du vélo et entraînant une installation anarchique des vélos sur les voies publiques. Cela n’avait pas du tout été anticipé et la commune doit réfléchir en urgence au moyen de mettre en place une redevance pour l’occupation du domaine public.
C’est une question qui n’est pas sans rappeler celle posée par l’intervention d’Uber. Là aussi, en raison d’un nouveau modèle économique, des modèles plus anciens, mis en place par les collectivités publiques, doivent évoluer. Depuis l’apparition d’Uber, le service Autolib est sensiblement moins utilisé à Paris. Il est beaucoup plus facile, où que l’on se trouve dans Paris, d’avoir un chauffeur qui vienne nous chercher plutôt que d’aller récupérer une voiture plus ou moins propre qui nécessite d’aller à une borne pour la prendre et de la redéposer à une autre borne.
Quel regard portez-vous sur l’avenir des publicistes ? Auriez-vous un conseil pour les jeunes avocats publicistes ?
Les étudiants publicistes que j’encadre, notamment en M2, n’ont pas de difficultés à trouver un emploi.
Certains deviennent avocats, d’autres vont travailler pour des entreprises ou des collectivités publiques. Le problème pour les avocats me paraît être de trouver des secteurs porteurs en droit public. On a beaucoup misé sur le droit des contrats pendant toute une période et on a pu constater que, sous l’impulsion du Conseil d’État, le contentieux contractuel se réduisait beaucoup. En revanche, toute la phase de conseil demeure : les conseils à la fois aux collectivités et aux entreprises dans la rédaction des contrats, dans leur négociation, dans leur financement.
S’il y a un conseil à donner aux jeunes avocats publicistes c’est peut-être de s’intéresser à ces questions-là, d’avoir un champ de compétences qui soit assez large et qui leur permette d’embrasser des questions de comptabilité, des questions fiscales (le droit fiscal est trop souvent délaissé me semble-t-il), mais également des questions d’urbanisme et d’environnement.
Le droit public demeure une spécialisation avec assez peu d’étudiants et où il y a de réels besoins – pour autant que l’on ne soit pas uniquement spécialisé en passation des marchés de partenariats.