Extrait de la Gazette n°30 - Janvier 2018 - Propos recueillis par Anthony Pilon et Félix Giboire
Isabelle HAZARD
Directrice juridique et de la conformité de SNCF Réseau
Madame la directrice juridique, pouvez-vous vous présenter à nos lecteurs, leur exposer votre parcours ?
J’ai un parcours de publiciste qui m’a menée au sein de différentes entités, ministère ou établissements publics.
Je suis titulaire d’une maîtrise d’histoire des relations internationales, d’une maitrise en droit européen ainsi que d’un DEA de droit international et européen de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.
J’ai commencé ma carrière au ministère des finances et plus précisément à la Direction des affaires juridiques – qui se nommait alors l’Agence judiciaire du trésor - en tant que spécialiste du droit européen, à une époque où celui-ci n’était pas encore très développé dans l’administration.
En 2002, je suis entrée à Réseau ferré de France – gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire créé en 1997 - en tant que responsable du département des affaires juridiques, dans une entreprise qui comptait à l’époque 450 collaborateurs. L’entreprise s’étant agrandie, le département juridique est devenu un service juridique, puis une direction juridique.
Après être devenue directrice juridique de RFF, j’assure aujourd’hui et depuis la réforme de l’entreprise en 2015 le même poste au sein de SNCF Réseau.
Quelles missions juridiques sont traitées au sein de SNCF Réseau ?
Les missions juridiques de SNCF Réseau sont très variées et sont celles d’un gestionnaire d’infrastructures ferroviaires. Elles intéressent aussi bien le droit public que le droit privé, mais également le droit pénal, le droit fiscal, le droit social, etc.
SNCF Réseau est un établissement public à caractère industriel et commercial, qui manipule à la fois des données de droit public et de droit privé.
Le droit public parce que l’Établissement public industriel et commercial (EPIC) a une gouvernance publique, sous la tutelle du ministère des transports., dispose d’un domaine public, réalise des travaux publics et passe des contrats liés à la commande publique.
Pour autant, SNCF Réseau relève d’un certain nombre de règles de droit privé, et ce y compris dans la gouvernance puisqu’en matière financière l’EPIC relève d’une comptabilité générale, et non publique. Nous intervenons également dans un environnement commercial et la relation avec nos clients relève d’une compétence de droit privé. Nous avons donc des contrats avec nos clients, entreprises ferroviaires, qui relèvent pour l’essentiel du droit privé, sauf dispositions qui relèveraient de l’organisation du service public.
Ce mélange des approches juridiques est absolument passionnant et donne une palette de thématiques à couvrir qui est extrêmement large et variée. Le point d’équilibre reste cependant plutôt le droit public : mon équipe est en effet en majorité constituée de publicistes.
Quelle est la répartition des missions juridiques entre SNCF Réseau et les autres entités du groupe SNCF (SNCF Voyageurs, SNCF Gares et connexions, etc.) ? Quelle est l’organisation de vos services juridiques ?
La loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a créé le groupe public ferroviaire (GPF), constitué de trois établissements publics : le gestionnaire d’infrastructures (SNCF Réseau), l’entreprise ferroviaire de mobilités (SNCF Mobilités) ainsi qu’une holding SNCF (l’EPIC « Mère »). C’est donc au sein d’un groupe vaste, varié et original que j’effectue mes missions aujourd’hui. Nous sommes effectivement dans un groupe de trois établissements publics, avec des centaines de filiales de droit privé, qui poursuit des objectifs communs mais avec des missions très clairement séparées de manière à protéger la nécessaire indépendance du gestionnaire d’infrastructures en monopole qu’est SNCF Réseau. Cette séparation des missions n’empêche pas la mise en commun de certains moyens, ce que permet la loi de 2014.
Nous avons ainsi des compétences partagées, via la mutualisation entre les trois établissements publics. Notamment, en matière juridique, nous avons fait le choix de mutualiser un certain nombre de thématiques comme celle de la responsabilité (du propriétaire, de l’exploitant), mais aussi, et surtout, des thématiques régionales dans l’appui au quotidien des équipes sur le territoire. Je n’exerce plus en propre de compétences en matière immobilière ou de domaine public par exemple, de même que pour le droit social du fait de l’unité du statut et des règles de droit social qui gouvernent l’ensemble des EPIC. La politique de contractualisation des polices d’assurances est, elle aussi, mutualisée.
Les compétences mutualisées relèvent de la compétence directe du directeur juridique du groupe. C’est un peu comme si un cabinet d’avocats interne à l’ensemble du groupe fournissait des prestations dans le cadre d’un contrat de prestations entre l’EPIC de tête et ses deux filles.
Il reste cependant de nombreux domaines propres à SNCF Réseau. J’ai ainsi organisé ma direction en trois grands domaines de compétence.
Le premier concerne la gouvernance et l’organisation de l’entreprise. C’est l’appui à la direction générale, au conseil d’administration, aux instances de gouvernance dans leur fonctionnement.
Le deuxième est un pôle organisé autour des métiers de SNCF Réseau, axé sur l’opérationnel et l’appui aux différentes directions de terrain. Cela concerne l’exploitation ferroviaire, la circulation des trains, la maintenance, toute l’ingénierie et la maîtrise d’ouvrage. Ce pôle est composé de trois départements. D’abord, le droit commercial lié à l’accès au réseau (dimension privatiste). Ensuite, la maîtrise d’ouvrage et les contrats de la commande publique, qui représentent la plus grosse partie de mon équipe. Ils accompagnent les acheteurs, les concepteurs de projets, les maîtres d’ouvrage, les maîtres d’œuvres dans la réalisation de leurs opérations. Enfin, le département relatif à l’exploitation ferroviaire recouvre les problématiques de circulation : l’aiguillage, l’ordre de passage des trains, la maintenance et la sécurité. C’est dans ce département que peuvent se poser des questions de droit pénal et de sécurité.
Le troisième pôle est un pôle d’expertise, qui travaille pour l’ensemble de l’entreprise sous deux grandes thématiques. D’une part, le droit de l’environnement, du développement durable et de la protection de l’environnement. D’autre part, le droit de la propriété intellectuelle et des innovations.
Pouvez-vous nous présenter l’impact pratique de la transformation de Réseau ferré de France (RFF) en SNCF Réseau ?
RFF était un gestionnaire d’infrastructures qui n’avait pas les moyens opérationnels d’exercer ses missions. La loi confiait à la SNCF, dans sa branche Infrastructure, la maintenance opérationnelle et la réalisation de la maîtrise d’ouvrage déléguée pour le compte de RFF. De ce fait, RFF était un gestionnaire d’infrastructures et de concessions, un donneur d’ordres dans la dimension commerciale, mais pas dans la dimension opérationnelle.
Ainsi, en qualité de directrice juridique, je devais traiter les problématiques liées à cette compétence de réseau, mais pas les compétences opérationnelles liées à la sécurité et notamment très peu de droit pénal, ainsi qu’un droit social extrêmement simple puisque c’était du droit du travail classique.
Le fait de basculer dans le « monde SNCF », de passer de 1 500 à 50 000 collaborateurs avec une réelle compétence de gestion de l’infrastructure, de la concession jusqu’à la réalisation, à la maintenance et au fonctionnement a eu pour conséquence que l’on a dû intégrer de nouvelles problématiques liées essentiellement au droit pénal et au droit social propre aux cheminots. C’est essentiellement cette dimension de responsabilité pénale liée au fonctionnement d’un outil industriel qui marque le plus la transformation de RFF en SNCF Réseau sur le plan juridique.
Quelle est la place du droit public par rapport au droit privé dans le travail de votre direction juridique ?
La direction juridique de SNCF Réseau compte une grande majorité de publicistes.
La proportion est un peu moins forte chez SNCF Mobilités et à l’EPIC de tête puisque la dimension droit social et droit pénal y est plus forte. De plus, SNCF Mobilités est dans une relation commerciale de droit privé très prégnante.
Même si ces deux entreprises – SNCF Mobilités et SNCF Réseau – appartiennent au groupe public ferroviaire, elles ont chacune un point d’équilibre de droit qui est différent, lequel continuera à se distinguer au fur et à mesure de l’ouverture à la concurrence qui se développe.
SNCF Réseau a des litiges de droit privé assez nombreux avec les entreprises ferroviaires, et notamment des litiges commerciaux liés à la qualité du produit servi par SNCF Réseau. En effet, SNCF Réseau vend un sillon ferroviaire, c’est-à-dire un droit de passage, un espace-temps en quelque sorte pour relier un point à un autre en partant et en arrivant à une heure fixe. Ce produit n’est pas toujours respecté, et des réclamations d’entreprises ferroviaires sont alors formées. Cela peut se doubler de litiges liés à des accidents ferroviaires et déraillements qui impliquent une analyse des responsabilités respectives.
Il doit être souligné que SNCF Mobilités ne fait pas l’objet d’un traitement particulier de la part du gestionnaire d’infrastructures qu’est SNCF Réseau. Nous sommes en effet soumis à une stricte obligation d’égalité de traitement de toutes les entreprises ferroviaires. L’une des conditions de la création du groupe public ferroviaire était notamment de s’assurer que le gestionnaire d’infrastructures serait en capacité de traiter SNCF Mobilités de manière égalitaire. C’est pourquoi l’EPIC de tête est dirigé par un directoire de deux personnes : les présidents de SNCF Réseau et SNCF Mobilités qui ne peuvent prendre une décision qu’en accord l’un avec l’autre. Le gestionnaire d’infrastructures est entièrement maître des décisions qu’il prend. Le traitement des litiges se fait donc pour SNCF Mobilités de la même manière qu’avec d’autres entreprises ferroviaires.
Dans quels cas externalisez-vous des prestations juridiques ? Quelles sont vos attentes à l’égard de vos conseils juridiques extérieurs ?
Nous avons recours à des cabinets d’avocats dans trois cas.
Premièrement, pour une question de charge de travail, lorsque nous n’avons pas la disponibilité suffisante pour répondre à la question qui nous est posée.
Deuxièmement, lorsque nous n’avons pas la compétence pour répondre à une question complexe.
Troisièmement, quand, d’un point de vue stratégique, nous avons besoin de la signature d’un cabinet d’avocats pour appuyer une position qui est la nôtre. L’indépendance de l’avocat et l’aspect objectif de son analyse est alors essentielle.
De ce fait, nous avons assez fréquemment recours à des cabinets d’avocats.
Nous attendons de leur part un grand professionnalisme, de la compétence, de la rigueur dans leur analyse, mais aussi de la disponibilité – et sur ce point j’ai conscience que nous imposons parfois des délais de réponse très courts.
Les cabinets d’avocats doivent être des partenaires, et donc des connaisseurs de nos problématiques, de nos valeurs et de nos métiers. J’attache une importance particulière à des relations qui peuvent s’étendre dans la durée afin que les avocats soient en capacité de répondre rapidement à nos questions. Le dernier accord-cadre relatif aux prestations juridiques, passé avant les directives de 2014, s’inscrivait ainsi sur une durée de huit ans.
De plus, j’attends de la loyauté et de la mesure de la part de nos avocats. Je n’attends pas d’un avocat qu’il me dise ce que nous savons déjà. Les notes doivent être efficaces immédiatement. Je dépense de l’argent public et de ce fait, j’attends une mesure dans les dépenses qui sont les miennes. C’est aussi ce qui explique que les avocats soient mis en concurrence, et que le facteur prix soit évidemment un critère important.
Depuis la réforme ferroviaire, quel est le prochain « chantier » de SNCF Réseau, et plus largement de l’ensemble des établissements public du Groupe ferroviaire ?
Les chantiers sont multiples et gigantesques. Pour SNCF Réseau, ils sont de plusieurs niveaux, plans.
Le premier chantier est celui de la sécurité et de la robustesse ferroviaire, qui consiste à dire et redire sans cesse qu’elles sont au cœur de l’exploitation du réseau, de l’ADN de l’entreprise ferroviaire. Les deux Présidents en sont convaincus.
Le deuxième chantier de SNCF Réseau est la gestion de sa dette, avec la question du caractère soutenable de la gestion de l’infrastructure, de sa tarification, de ses ressources et de ses redevances.
Le troisième chantier concerne l’innovation et l’industrialisation pour arriver à avoir une gestion de l’infrastructure performante, à la pointe des nouvelles technologies, et en particulier de la gestion des données et de l’intelligence artificielle.
Le quatrième chantier est l’ouverture à la concurrence qui se profile. Sur les lignes régionales, les Autorités organisatrices – les régions - seront en mesure de mettre en concurrence les prestataires de services de transport ferroviaires régionaux. SNCF Réseau est moins concernée que SNCF Mobilités dans la mesure où nous sommes et resterons un monopole, mais avec une pluralité de clients circulant sur notre réseau. Mais l’ouverture à la concurrence nous concerne également en propre puisque pour permettre aux autorités organisatrices de faire leurs procédures de mise en concurrence, nous serons obligés de communiquer un certain nombre de données et d’avoir une gestion de l‘infrastructure performante.
Tout cela est absolument passionnant, d’autant plus que l’entreprise se fixe pour ambition de redonner au réseau français sa qualité de premier gestionnaire mondial d’infrastructure ferroviaire. Même si le temps du ferroviaire est un temps long, et que la ligne d’arrivée est encore loin, les objectifs de renouveau sont clairement établis par la direction de l’entreprise.
L’ouverture à la concurrence va-t-elle augmenter le nombre de clients de SNCF Réseau ?
Oui et non, mais il est encore trop tôt pour le dire avec certitude dans la mesure où le cadre juridique n’est pas encore fixé et où les acteurs concernés n’ont pas encore fait leur choix.
Il y a deux dimensions à l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs.
D’une part, pour l’ouverture à la concurrence des services conventionnés – la circulation régionale avec les TER via des contrats passés par les autorités organisatrices des transports – les régions auront à décider de l’organisation de leurs lignes et du nombre d’entreprises qu’elles veulent avoir. Une seule pour tout un territoire? Une organisation différente par lignes ?
D’autre part, l’ouverture à la concurrence permettra à des opérateurs de venir en « open access », de leur propre initiative, sur les lignes à grande vitesse, et ce dans le cadre de services non conventionnés puisque ce ne sera pas à la demande d‘une autorité organisatrice. Cela pourrait alors amener davantage de clients à SNCF Réseau.
Les modalités de l’ouverture à la concurrence ne sont toutefois pas encore complètement définies, mais une proposition de loi est actuellement sur la table.
Moins connu des non spécialistes, pourriez-vous nous décrire en quelques mots ce qu’est l’EPSF (Etablissement Public de Sécurité Ferroviaire) et dans quel cadre cet établissement travaille avec SNCF Réseau ?
L’EPSF a été créé par la loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports. Sa création résulte justement de l’ouverture à la concurrence et de la démultiplication des intervenants dans le paysage ferroviaire.
Avant les années 1980, le paysage ferroviaire était simple. Il y avait une entreprise ferroviaire, la SNCF, qui assurait à la fois la gestion d’infrastructure, la circulation ferroviaire, la conception des horaires, et les services.
Il y avait bien entendu toujours l’État.
À partir de 1982, les régions ont commencé à devenir des autorités organisatrices des transports et un nouvel acteur pour penser le besoin pour les voyageurs régionaux.
En 1997 a été créé RFF, gestionnaire d’infrastructure et maître d’ouvrage des opérations de développement et d’investissement qui commandait une prestation de maintenance à un gestionnaire d’infrastructure délégué (SNCF).
Les différentes directives européennes sont en effet venues imposer cette séparation entre le gestionnaire et l’exploitant, qui a eu pour conséquence de faire naître également de nouvelles autorités de contrôle. Les acteurs se sont ainsi multipliés.
L’État est au sommet de la pyramide ferroviaire, et est l’architecte de l’ensemble du réseau, conçoit les règles de haut niveau (notamment en matière de sécurité) et organise le fonctionnement du secteur ferroviaire. Il y a ensuite un ou plusieurs gestionnaires d’infrastructures.
En France, SNCF Réseau est non seulement gestionnaire d’infrastructure mais aussi gestionnaire du réseau ferré national et a la capacité de passer des contrats pour que d’autres gestionnaires d’infrastructure viennent exercer une partie de ses missions. C’est ainsi qu’on trouve sur le réseau ferré français LISEA en concession sur la ligne Tours-Bordeaux, OC’VIA en contrat de partenariat sur le contournement de Nîmes et Montpellier ainsi que ERE sur la partie Bretagne-Pays de Loire.
Il y a donc, en incluant SNCF Réseau, quatre gestionnaires d’infrastructures sur le réseau ferré national.
Il faut également compter le gestionnaire des gares qui est inclus dans SNCF Mobilité mais avec un encadrement particulier de séparation de l’entreprise ferroviaire de mobilités.
Il y a ensuite les entreprises ferroviaires, au sein desquelles il faut distinguer entre le fret et le voyageur. Pour le voyageur, c’est essentiellement SNCF Mobilités qui représente la plus grande partie des circulations mais, il faut aussi compter sur celles qui interviennent sur des circulations internationales (Thalys, Eurostar, Lyria, Thelo), voire nationales pour Thélo. Pour le fret, les entreprises concurrentes de SNCF représentent 40% des circulations.
Pour coordonner cet ensemble, les directives européennes ont imposé deux autorités de contrôle. La première est une autorité de régulation (l’ARAFER) qui veille à ce que l’ouverture à la concurrence se passe dans de bonnes conditions et à ce que l’ancien monopole ne profite pas d’une situation de position dominante. La deuxième autorité est un établissement public de sécurité ferroviaire, créé pour garantir le respect des règles de sécurité, pour octroyer les autorisations qui doivent être obtenues par chacun des acteurs pour pouvoir agir en toute sécurité.
Le gestionnaire d’infrastructure obtient ainsi un agrément de sécurité, tandis que les entreprises ferroviaires ont un certificat de sécurité. C’est l’EPSF qui attribue ces autorisations, qui en surveille l’exécution et qui les renouvelle régulièrement, ou les remet en cause en cas d’accident ou encore si les engagements n’ont pas été suivis.
Le fait d’obtenir cette autorisation garantit également l’interopérabilité en permettant aux entreprises ferroviaires de pouvoir circuler dans les autres États-membres.
Quelles sont les attentes de SNCF Réseau, notamment de la direction juridique, sur le rapport demandé par le Gouvernement à Jean-Cyril Spinetta et visant à redéfinir le modèle économique du ferroviaire (dessertes TGV, investissements, nouvelles tarifications de l’usage du Réseau, le devenir des gares…) ?
Ce rapport est très attendu et servira de base au gouvernement pour dessiner le réseau ferré national de demain. La lettre de mission demande en effet à M. Spinetta d’examiner le contenu des services qui peuvent être offerts sur l’ensemble du territoire, mais également leurs conditions économiques et éventuellement la reprise de la dette du gestionnaire de l’infrastructure par l’État.
Il y a donc une très grande attente de l’entreprise et évidemment une participation aux travaux de M. Spinetta, au même titre que les autres parties prenantes.
Nous avons également suivi les travaux de M. Philippe Duron sur le thème de la consistance du réseau ferré national.
Nous sommes très attentifs à ces assises de la mobilité et à ces deux rapports demandés par le gouvernement. Il y aura ensuite tout un travail parlementaire qui sera réalisé. Nous n’aurons donc pas une vision définitive avant un an et demi.
Auriez-vous un conseil pour les jeunes avocats publicistes ?
Avant de leur donner un conseil – ne sachant pas si je suis autorisée à cela – je tiens à les remercier de choisir le droit public, qui est une belle spécialité, pleine de valeurs, et extrêmement riche en réflexions.
Le secteur public a besoin d’avoir des avocats et des soutiens compétents. On ne saurait que craindre un départ massif de tous les avocats vers le droit privé, surtout, dans un secteur public en profonde révolution et évolution quant à ses modes de fonctionnement, son souhait d’ouverture et d’innovation. La compétence juridique est absolument fondamentale pour la qualité des missions qui sont celles du secteur public. Je ne peux donc qu’avoir des encouragements et des remerciements à chacun de ceux qui choisissent de faire carrière au service, direct ou indirect, des entreprises publiques.
Nous avons d’ailleurs aujourd’hui quasi-systématiquement parmi nos candidats d’anciens avocats. Il y a beaucoup d’envie autour de l’idée de participer à un métier d’intérêt général.
La direction juridique reçoit régulièrement des élèves-avocats en stage, l’EFB étant une bonne formation, et la durée du stage de six mois étant intéressante.