Extrait de la Gazette n°27 - Juillet 2017 - Propos recueillis par Félix Giboire et Andréa Marti
Mme Claire JEANGIRARD-DUFAL
Président du Tribunal administratif de Paris
Madame le Président du Tribunal administratif de Paris, pouvez-vous vous présenter à nos lecteurs, leur exposer votre parcours ?
Mon parcours est assez classique dans la juridiction administrative, puisque je suis issue de Sciences Po Paris puis de l’ENA. J’ai choisi la juridiction administrative à ma sortie de l’école voilà plus de 35 ans maintenant. J’ai été en poste dans plusieurs juridictions ; j’ai passé une grande partie de ma carrière au tribunal administratif d’Orléans mais également exercé à la Cour administrative d’appel de Paris peu après sa fondation et à celle de Douai en 2000. J’ai ensuite été en poste au tribunal administratif de Paris en qualité de Président de section entre 2001 et 2005. J’y suis revenue en tant que chef de juridiction en 2015 après avoir été présidente du Tribunal administratif d’Orléans.
J’ai également par deux fois quitté le corps, d’abord pour effectuer ma mobilité statutaire comme rapporteur au Conseil de la concurrence - devenu depuis Autorité de la concurrence - et plus tard en tant que sous-directeur du droit de l’urbanisme au ministère de l’Equipement (on ne parlait pas encore de développement durable).
Ce parcours représente un certain équilibre entre Paris et la province, entre la première instance et l’appel, et entre la juridiction administrative et l’extérieur.
Pouvez-vous nous présenter en quoi consistent les fonctions de Président de juridiction administrative ?
Les fonctions de Président d’un tribunal administratif, comme toute fonction de direction d’une collectivité, impliquent de se consacrer à des tâches d’organisation et de pilotage, qu’il s’agisse des magistrats ou des agents de greffe. On est ici dans la plus importante juridiction administrative de droit commun. Ce sont des tâches de gestion d’une certaine ampleur, ce qui explique qu’il y ait ici une dyarchie avec un Président et un Vice-président.
Le tribunal dispose de 85 postes de magistrats et 114 postes d’agents de greffe, sans compter les assistants de justice et stagiaires. Cela représente une « PME ».
Le Président doit faire face à l’ensemble des questions de gestion, ce qui nécessite de réajuster en permanence l’organisation, repenser l’équilibre des chambres pour faire face aux mouvements, ajuster les effectifs de greffe en fonction des absences, des départs prévus ou imprévus, et des évolutions des recours dans tel ou tel domaine. Cela implique donc une grande réactivité. Il arrive que les recours dans une matière augmentent tout à coup – ce qui a déjà été le cas, dans le contentieux des étrangers.
Le tribunal administratif de Paris se caractérise par un encadrement très structuré, avec six sections à la tête desquelles se trouvent des présidents de section, et des greffes de section. C’est une juridiction qui est solidement charpentée, avec des unités qui fonctionnent bien, ce qui n’empêche pas qu’à un moment ou un autre, tel ou tel secteur puisse être surchargé ; il faut donc sans cesse adapter la structure à l’évolution des besoins.
Le Président du Tribunal administratif ne doit toutefois pas se cantonner à des tâches d’organisation : il est magistrat et le reste. J’ai à cœur, tout comme Antoine Mendras (Vice-Président du Tribunal administratif de Paris), de présider successivement les différentes chambres, de manière à bien connaître les évolutions du métier sur le terrain, à échanger avec les collègues sur la conduite de l’instruction, les méthodes de travail, l’évolution de la jurisprudence et à rester investie dans la réflexion juridique, ce qui est fondamental.
Est-ce que votre travail de présidente se fait en lien avec le Conseil d’Etat ?
La responsabilité du chef de juridiction suppose bien évidemment des contacts fréquents avec le Conseil d’Etat, notamment pour ce qui est des questions budgétaires ou de moyens. Nous avons des conférences de gestion une fois par an afin d’arrêter la répartition des moyens des juridictions pour l’année civile suivante. C’est l’occasion de faire le point sur nos besoins, non seulement en crédits de fonctionnement mais en postes budgétaires de magistrats et d’agents de greffe, en fonction notamment des statistiques d’entrées et d’affaires en stock. Il s’agit d’ajuster autant que faire se peut les moyens d’action de la juridiction à la demande sociale qui s’exprime devant elle.
Les échanges avec le Conseil d’Etat se nouent tout au long de l’année sur les questions qui surgissent. Nous avons par exemple ici un chantier immobilier assez important qui va s’ouvrir en juillet prochain, et cela suppose des contacts fréquents avec les responsables de la direction de l’équipement du Conseil d’Etat.
La juridiction administrative est entrée depuis plusieurs années dans une logique de performance, avec notamment des statistiques sur le délai moyen de jugement, le nombre d’affaires en stock, etc. Quelle performance attendre du juge administratif ? Quelles dérives doivent, à votre sens, être évitées ?
Le terme de performance recouvre des aspects qui sont parfois très différents. J’aurais plutôt tendance à parler de résultats au regard des attentes des justiciables. Ce que nous devons avoir en ligne de mire, c’est de répondre de manière utile et efficace à la demande de justice qui s’exprime devant nous. Le Vice-Président Jean-Marc Sauvé avait synthétisé cette exigence dans une formule : « il n’y a de justice efficace que si elle est rendue en temps utile ».
Nous savons que la première attente du justiciable, quel qu’il soit, particulier ou entreprise mais aussi administrations, est un jugement rendu en temps utile. Un jugement qui est rendu trop longtemps après le dépôt de la requête n’a plus d’utilité, le temps s’est en général chargé de régler l’affaire. Que signifie en temps utile ? C’est évidemment très subjectif. Le délai prévisible moyen n’est aujourd’hui guère supérieur à six mois, mais c’est une moyenne qui n’a pas véritablement de sens puisqu’elle agrège en pratique à la fois des procédures d’extrême urgence (72 heures, parfois 48 heures) et des délais de traitement beaucoup plus longs pour des dossiers qui nécessitent des mesures d’instruction approfondies, comme des expertises.
Deux objectifs me paraissent essentiels. Le premier, c’est de respecter les délais qui nous sont imposés par des textes, qu’il s’agisse de délais prescrits à peine de dessaisissement comme c’est le cas en matière électorale ou de plans de sauvegarde de l’emploi, ou de délais qui sont simplement indicatifs comme en matière d’obligations de quitter le territoire français (OQTF). Le deuxième, c’est que pour les contentieux qui ne font pas l’objet de délais fixés par les textes, nous maintenions un délai moyen qui préserve l’utilité du résultat final. De ce point de vue, un délai d’un an maximum pour qu’un dossier de fond vienne à l’audience est une référence habituelle.
L’une des dérives évidentes, c’est que plus les textes prévoient des délais préfix pour juger telle ou telle matière, plus se produit un effet d’éviction des autres affaires. Le risque est alors grand d’avoir d’autres contentieux pour lesquels les délais s’allongent, alors même que leurs enjeux peuvent être aussi lourds (affaires de marchés publics, de fonction publique, etc…).
Nous devons veiller à n’utiliser que des indicateurs statistiques qui soient réellement significatifs. Que nous ayons un délai moyen de jugement de six mois ou de sept mois n’est pas en soi une donnée très utile par rapport à notre fonctionnement. Mais il faut rappeler que nous sommes heureusement passés, dans la majorité des juridictions, d’une logique de gestion de stocks à une logique de jugement en flux. Il est évident que, dans un tribunal où nous enregistrons à peu près 20 000 recours par an, si nos jugements devaient durablement être de moins de 20 000 par an (c’est ce qu’on appelle le taux de couverture), cette situation amènerait inéluctablement à la reconstitution d’un stock et donc à un service rendu au justiciable qui se détériorerait.
Un indicateur particulièrement significatif est le pourcentage de dossiers anciens demeurant à l’instruction. Nous avons ici 1 à 2% de dossiers enregistrés depuis plus de deux ans, et il est très difficile de descendre en dessous. Cet indicateur est significatif parce que des dossiers qui restent en instruction plus de deux ans représentent un temps d’attente excessif pour les justiciables. En général, pour chacun de ces dossiers cela est justifié par des mesures d’instruction, il peut s’agir par exemple de marchés de travaux publics dans lesquels il y a de nombreuses parties, où les échanges de mémoires sont plus longs, avec des difficultés dues à des liquidations d’entreprises… Cela peut aussi être le cas de dossiers de responsabilité hospitalière ou de fonction publique dans lesquels il y a des expertises médicales délicates qui ont pris du temps. Cela n’est pas très grave dans la mesure où l’on surveille les dossiers individuellement, mais on ne peut le faire que si, effectivement, il ne s’agit que de quelques dizaines de dossiers du tribunal. C’est un pilotage fin. Aucun indicateur, quelle que soit son utilité, ne peut remplacer l’approche individualisée des affaires.
Quelle est la place des contentieux « de masse » dans le travail du juge administratif ? L’introduction du DALO (droit au logement opposable) en 2007 a-t-elle bouleversé l’organisation de la juridiction ? La logique de performance évoquée est-elle en lien avec le développement de ces contentieux ?
Les choses se sont faites petit à petit, et en majeure partie avant mon arrivée à la présidence du tribunal administratif de Paris, puisque le droit au logement opposable nous ramène dix ans en arrière. Cette procédure nouvelle a bouleversé l’organisation de la juridiction, s’agissant de logiques très différentes de celles auxquelles le juge était habitué. Par ailleurs, ce nouveau droit concerne un public éloigné des questions juridiques, pour lequel il a fallu prévoir un accueil spécifique par des agents en mesure d’expliquer la conduite des procédures et le rôle des différents acteurs. L’impact sur la juridiction a été fort : il y a eu plusieurs milliers de recours en matière de DALO par an pendant toute cette période, d’où une organisation adaptée avec des audiences dédiées.
La situation concernant le DALO injonction n’est pas satisfaisante dans la mesure où le jugement n’apporte guère de valeur ajoutée par rapport à la décision de la commission de médiation qui a reconnu l’intéressé prioritaire et devant être logé en urgence. C’est l’état des textes, même si les réflexions doivent se poursuivre sur ce terrain ; il serait souhaitable que le travail des magistrats se concentre sur les questions de droit pour lesquelles ils ont une véritable expertise, et qu’ils soient moins sollicités par la gestion de procédures dans lesquelles le volet juridique n’apparaît pas comme essentiel.
En ce qui concerne l’autre grand contentieux de masse, qui est le contentieux des étrangers, il est toujours en augmentation et représente à l’heure actuelle plus de 35% des recours du tribunal administratif, se répartissant entre les mesures d’éloignement (jugées en 72h) et les refus de titre et obligations de quitter le territoire français. Nous avons assisté à une montée en puissance quantitative progressive qui nous a permis, petit à petit, d’adapter notre organisation. Il y a également eu une multiplication des procédures, au fil des textes successifs, avec lesquelles les magistrats et les agents de greffe ont dû se familiariser. L’une des difficultés que nous avons rencontrées lors de l’entrée en vigueur de la dernière loi du 7 mars 2016, est le repérage à l’entrée des recours régis par des délais de recours et de jugement différents, relevant de formations de jugement différentes, et l’aiguillage correct vers les bons cheminements (OQTF à juger en juge unique en six semaines, OQTF à juger en collégialité en trois mois, procédures à 72 heures…).
Nous avons également adapté la répartition des tâches dans la juridiction : le contentieux des étrangers est désormais réparti entre les six sections. Nous avons complètement reconfiguré l’organisation du jugement des mesures d’éloignement depuis l’été 2016, de manière à ce qu’un plus grand nombre de magistrats soit formé à ce contentieux particulier, soit mobilisable en cas de fort afflux de recours, et à ce que davantage de magistrats se répartissent des audiences qui impliquent une très grande disponibilité.
La juridiction administrative introduit progressivement certaines mutations dans son fonctionnement. Quel sera l’impact de la dématérialisation, ou encore de l’introduction du style direct, voire de la référence à des jurisprudences antérieures dans le corps des décisions ?
La dématérialisation est un outil extrêmement utile, qui correspond à une évolution générale du mode de communication. Nous avons depuis assez longtemps pris l’habitude de travailler sur des répertoires partagés, en travail juridictionnel collaboratif, avec l’utilisation du mode révision, ce qui offre un confort pour tous les acteurs et permet à la fois une collaboration rapide et efficace entre les magistrats et une facilité matérielle de gestion avec le greffe. C’est une des manières de mieux faire participer les uns et les autres au travail collégial. Petit à petit, nous allons travailler davantage sur des dossiers dématérialisés. Ce qui ne veut pas dire que tous les dossiers sont dématérialisés, et bien évidemment, on essaie de trouver un équilibre qui tienne compte du confort de lecture de chacun, de l’adaptation du support à la réalité du travail puisque pour certains documents très épais il est plus facile de les lire en papier que sur un écran. Je suis personnellement sensible à la facilité d’utilisation de ces outils : ainsi, lorsque je préside une chambre, je lis les dossiers et les rapports sur mon ordinateur pendant que le rapporteur public ou le rapporteur travaille de son côté sur le même dossier.
L’autre aspect de la dématérialisation est l’introduction des recours et des mémoires par les parties sur le site Télérecours, qui permet de communiquer de façon dématérialisée avec le greffe ; cet outil a été généralisé au 1er janvier dernier. Il a fallu faire preuve de pédagogie avec nos partenaires – administrations et conseils. Je crois que globalement cela s’est bien déroulé, et la méthode d’indexation des pièces, issue du décret va permettre d’avoir des dossiers mieux organisés et devrait offrir plus de confort de travail à tous.
En ce qui concerne le passage au style direct des décisions et la référence à des arrêts de principe, ces questions font partie des réflexions qui sont engagées depuis plusieurs années maintenant sur la nouvelle rédaction des décisions de justice. Je ne suis pas sûre que le passage au style direct ou la référence à des jurisprudences précédentes soient les évolutions essentielles dans ce domaine.
On peut évidemment envisager de citer des jurisprudences ; cela s’est déjà fait ici où là. Je pense que si l’on évolue dans cette direction il faut limiter les références à de véritables décisions de principe et ne pas multiplier ce type de renvoi qui risquerait de ne pas clarifier mais plutôt d’alourdir la lecture.
Pour le style direct, ce qui me semble important n’est peut-être pas tant qu’il y ait des « considérant » ou non, c’est que le raisonnement du juge soit présenté d’une façon plus accessible. Cela passe par des phrases relativement courtes, des paragraphes bien séparés ; il nous faut aussi éviter des citations de texte trop longues et difficilement lisibles par un public peu averti, travailler à l’articulation logique des paragraphes, qui doivent être assez brefs. En réalité, il me semble que la question de l’usage ou non des « considérant » renvoie surtout à l’effort que nous pouvons faire pour que notre raisonnement juridique – qui doit rester ce qu’il est, avec toute sa rigueur – soit plus accessible à des lecteurs non juristes. Le rôle de l’avocat sera toujours essentiel, notamment pour expliquer certains termes juridiques que nous employons, auxquels on ne peut pas substituer de termes plus simples.
La juridiction que vous présidez est dotée depuis quelques temps d’un médiateur, M. Xavier Libert, ancien président du Tribunal administratif de Versailles. Quels retours retirez-vous de ce début d’expérience de mode alternatif de règlement des différends ?
Le président Libert est au Tribunal administratif de Paris mais ses fonctions sont celles d’un référent national médiation pour l’ensemble de la juridiction administrative. Grâce à sa présence ici nous avons effectivement commencé à mener quelques expériences de repérage de dossiers pour lesquels une solution de médiation semble plus adaptée qu’une solution purement juridique.
C’est une démarche assez nouvelle. Nous sommes formés à aborder un dossier en droit, à identifier les questions juridiques qu’il pose, puis les traiter. Mais l’expérience nous a enseigné qu’un certain nombre d’affaires pouvaient se terminer par un jugement solide sur le plan juridique, qui toutefois n’apporterait pas forcément une solution satisfaisante au litige. Parfois même, une solution qui n’est pas vraiment applicable ni acceptable dans la réalité des faits, s’agissant notamment de situations - comme c’est le cas dans le domaine contractuel ou en matière de fonction publique - où les parties continuent, en quelque sorte, de vivre ensemble après le jugement. Le jugement peut, dans ces cas là, crisper des positions antagonistes où il y a toujours un mécontent – parfois deux – plutôt que vider véritablement le litige. Dans ce cas, il peut être intéressant qu’un médiateur essaie, avec les parties, de construire une solution qui prenne en compte un certain nombre d’éléments, concernant la situation concrète, que le jugement n’est pas forcément en mesure d’intégrer de la même manière, notamment en excès de pouvoir. Le rôle actif des parties dans une médiation peut également changer la donne en ce qui concerne l’acceptation de la solution.
Nous avons déjà au Tribunal administratif de Paris repéré quelques affaires dans lesquelles il a pu être proposé aux parties, ou donné suite à leur demande (plus rarement pour l’instant), de désigner un médiateur, et cela a déjà donné quelques résultats. Ce n’est évidemment pas quantitativement significatif à brève échéance, mais c’est un aspect de notre métier qui peut se développer. Nous devons maintenant progresser en agissant plus tôt dans la gestion des dossiers, en détectant à l’arrivée d’un recours ce qui serait mieux résolu par une démarche de médiation que par un débat strictement juridique. C’est à nous de modifier notre regard, et avec l’expérience, d’arriver à aiguiller ces affaires vers une médiation. En effet, lorsque l’on s’en aperçoit au moment où l’affaire vient à l’audience, c’est un peu tard, alors qu’une médiation bien conduite peut déboucher rapidement sur une solution. Petit à petit, grâce à des formations, nous allons diffuser cette approche parmi les collègues de manière à ce qu’une partie de nos affaires puisse trouver une issue plus satisfaisante de ce point de vue.
Que pensez-vous de la généralisation de la dispense de ministère d’avocat pour les contentieux sociaux introduite par les décrets « JADE » du 2 novembre 2016 ? Et par ailleurs, de la suppression de la dispense de ministère d’avocat pour les contentieux relatifs aux contrats domaniaux et aux travaux publics ?
Je pense qu’il s’agit d’une simplification assez bienvenue. En ce qui concerne les contentieux sociaux, il s’agit d’une question d’accessibilité de la juridiction administrative et il était difficilement compréhensible que certains pans du contentieux social nécessitent encore le ministère d’avocat.
Concernant la suppression de la dispense de ministère d’avocat pour les contentieux relatifs aux contrats domaniaux et aux travaux publics, on est dans une logique de simplification et d’alignement des différentes procédures, et cela me parait plutôt logique de procéder ainsi par grandes catégories.
Concernant les contentieux sociaux, n’y a-t-il pas à craindre que les requérants soient peu avisés de l’état du droit et que l’absence d’un ministère d’avocat puisse leur être préjudiciable ?
C’était déjà le cas de la plupart des contentieux sociaux. La partie du contentieux qui n’était pas dispensée de ministère d’avocat était assez résiduelle. Le décret du 13 août 2013 a mis en place des procédures spécifiques pour guider les requérants dans ces matières. Il existe en effet des formulaires qui permettent d’aider le requérant qui serait démuni et d’éviter que son recours ne soit rejeté pour de pures questions de recevabilité. De plus, l’administration a l’obligation de communiquer au juge l’intégralité du dossier, ce qui doit normalement permettre de disposer de toutes les données de manière complète pour juger malgré l’absence d’un conseil. Ce sont des contentieux dans lesquels la technicité juridique n’est pas non plus l’aspect essentiel.
Que pensez-vous des liens qui peuvent exister entre magistrats administratifs et avocats publicistes ?
Nous avons un certain nombre de collègues qui ont été, dans une carrière antérieure, avocats publicistes, ce qui leur a donné une excellente formation.
Il me semble que l’expérience que nous offrons par la pratique du stage initial de six mois en juridiction est très importante ; cela nous permet d’échanger de manière concrète dans la mesure où l’élève-avocat est dans nos murs pendant six mois et voit tous les aspects, non seulement de la vie de la juridiction mais aussi de la vie d’un dossier, du fonctionnement de la collégialité. Il assiste aux audiences, aux séances de travail et participe à la préparation des travaux juridictionnels. Cela lui permet de comprendre le raisonnement du juge et ses attentes quant au montage des dossiers. Je tiens personnellement beaucoup à ce que le Tribunal reste disponible pour accueillir des stagiaires, même si c’est un investissement en temps conséquent de notre part. En contrepartie, nous contribuons à former des publicistes pour l’avenir, ce qui est l’intérêt bien compris de toutes les parties.
Il existe également d’autres liens multiples entre magistrats et avocats : les enseignements des uns et des autres dans le cadre universitaire ou des écoles d’avocats, les participations à des colloques et les échanges institutionnels sont nombreux et je m’en réjouis.
Auriez-vous un conseil à prodiguer aux jeunes avocats publicistes ?
Je crois que le meilleur conseil à donner aux élèves-avocats est de venir effectuer un stage dans les juridictions administratives, parce qu’ainsi nous nous connaîtrons mieux ; nous avons les uns et les autres à tirer profit de ces rencontres. Le stage en Tribunal administratif est particulièrement utile à un jeune avocat car il lui fait vivre la réalité du terrain, comprendre la vie d’une juridiction de première instance, le déroulement des audiences, mesurer les différentes modalités et l’intérêt de la prestation de l’avocat dans les procédures très diverses que nous traitons.
Je n’ai pas de conseils de carrière à donner aux jeunes avocats publicistes, mais j’ai le sentiment, en tant que magistrat, que beaucoup de domaines du contentieux public sont encore, sinon inexplorés, du moins insuffisamment investis par les membres du barreau, dont les centres d’intérêts traditionnels sont axés surtout autour du droit fiscal et du droit des contrats publics. Peut-être d’autres domaines mériteraient-ils d’être davantage explorés, comme le droit économique en général, le droit de l’environnement, le droit des collectivités territoriales, des contentieux sociaux… Cela évolue relativement vite ; certains domaines du droit qui ne généraient autrefois que des contentieux isolés ou anecdotiques peuvent se développer au fil de l’évolution de l’action administrative.