Extrait de la Gazette n°43 - Décembre 2020
Par un arrêté en date du 19 août 2020, le préfet du Finistère a restreint l’usage de l’eau potable pour 50 communes en raison d’une pollution de l’eau à l'ammoniaque. La source de cette pollution provenait d’un débordement d’une cuve de digestat sur une usine de méthanisation à Kastellin, située en amont d’une usine d’eau potable [1]. Cet incident a relancé le débat autour du développement des usines de méthanisation sur notre territoire.
La méthanisation est un procédé par lequel la décomposition des matières organiques entraine la production de biogaz.
Afin de faire fonctionner ce procédé, les usines de méthanisation peuvent recevoir sur leur site tous types de déchets organiques, notamment, du fumier, des boues de stations d’épuration, des déchets alimentaires, des déchets d’origine animale. Dans la limite de seuils définis par décret et sous certaines conditions, elles peuvent également être approvisionnées par des cultures alimentaires et des cultures intermédiaires à vocation énergétique [2].
Ces déchets sont introduits dans une cuve appelée « digesteur », afin de fermenter pendant environ 40 jours.
La fermentation des déchets crée d’une part, du biogaz, qui est valorisé en électricité, en chaleur, ou en biométhane, et d’autre part, des résidus organiques, appelés « digestat » qui contient des matières fertilisantes telles que l’azote, le potassium et le phosphore.
Les usines de méthanisation présentent des caractéristiques différentes selon leur lieu d’implantation et les types de déchets traités.
Par exemple, les usines de méthanisation agricole, de petites ou moyennes tailles, sont souvent construites à côté des exploitations agricoles afin de méthaniser principalement le fumier et les déchets verts [3]. Les usines de méthanisation industrielles sont des installations de grandes tailles qui traitent majoritairement des déchets issus des secteurs de l’agro-alimentaire, de la chimie et de la papeterie. Les usines de méthanisation d’ordures ménagères, créées à l’initiative des collectivités territoriales ou syndicats spécialisés, ont pour objet de méthaniser les déchets ménagers. Les usines de méthanisation en station d’épuration des eaux usées traitent les boues résiduaires.
Les revenus issus du procédé de méthanisation sont multiples. Ils peuvent notamment provenir de la valorisation du biogaz, de la vente de digestat, et de la conclusion de contrats de prestation de services pour lesquels les producteurs de déchets paient les exploitants de méthanisation afin de valoriser leurs déchets.
Les usines de méthanisation sont un objet juridique complexe à la croisée de nombreuses réglementations. Outre la législation relative aux installations classées pour l’environnement (ICPE) qui s’appliquent à toutes les usines de méthanisation, d’autres réglementations sont susceptibles de les concerner, en fonction des multiples activités exercées sur ces sites (règlementation sanitaire, valorisation du biogaz, épandage de digestat).
Tout comme l’énergie éolienne ou solaire, le biogaz est considéré comme une énergie renouvelable [4]. Depuis 10 ans, encouragée par des aides publiques [5], la filière de la méthanisation a connu une évolution rapide. De 90 usines de méthanisation en
2012, la France compte au 30 septembre 2019, 738 installations produisant de l’électricité à partir du biogaz [6].
Mais, le développement croissant de ces usines n’est pas sans susciter des critiques voire des résistances. Les odeurs, le trafic routier plus dense, l’impact visuel sur le paysage, les risques de pollution, les accidents industriels, la sécurité alimentaire, sont autant de problématiques qui sont actuellement portées dans le débat public.
Le manque de concertations avant l’implantation des projets et le défaut de connaissances concernant le fonctionnement de ces usines, renforcent la méfiance des citoyens envers ces installations.
Or, le procédé de méthanisation présente de nombreux avantages puisqu’il permet de produire une énergie renouvelable en valorisant des déchets sans utiliser les ressources naturelles ou créer des déchets difficiles à éliminer.
Toutefois, au regard des risques pour l’environnement ainsi que des désagréments industriels, les réglementations relatives aux usines de méthanisation sont parfois perçues comme n’étant pas assez contraignantes.
Alors que les activités des usines de méthanisation sont encadrées par de nombreuses réglementations (I), elles apparaissent, à certains égards, comme insuffisantes afin de prévenir les désagréments et risques industriels (II).
I - Des usines de méthanisation réglementées
Outre la réglementation relative aux installations classées pour l’environnement (A), les usines de méthanisation sont soumises à d’autres réglementations en fonction des produits entrant et sortant de leur installation (B).
A. L’application de la règlementation ICPE
Les usines de méthanisation font l’objet d’un classement au titre de la législation ICPE (1) et doivent avoir une existence légale avant de pouvoir fonctionner (2).
1. Le classement des usines de méthanisation au titre de la législation ICPE
Les usines de méthanisation relèvent de la catégorie ICPE. En effet, le décret du 29 octobre 2009 (D. n°2009-1341, 29 octobre 2009, JO 31 octobre 2009 n°0253) a créé la rubrique n°2781 qui comporte deux sous rubriques « 1. Méthanisation matière végétale brute, des d’effluents d’élevage, de matières stercoraires, lactosérum et déchets végétaux d’industries agroalimentaires (IAA) ; 2. Méthanisation d'autres déchets non dangereux ».
Ces installations sont soumises à un régime de déclaration, d’enregistrement ou d’autorisation en fonction de l’origine, de la nature et de la quantité de déchets traités.
Les usines de méthanisation qui traitent moins de 30 T/J (Tonne/Journée) d’intrants doivent être déclarées auprès des services de l’Etat. Le seuil pour l’enregistrement est fixé entre 30 T/J et inférieur à 100 T/J d’intrants et celui de l’autorisation s’applique au-delà de 100 T/J de matière traitées.
Les autres déchets méthanisés non dangereux doivent faire l’objet d’un enregistrement en dessous de 100 T/J de matières traitées et d’une autorisation si la quantité traitée est supérieur à 100 T/J.
Pour chaque régime, un arrêté [7] définit les prescriptions générales applicables à la rubrique n° 2781, notamment en termes d’implantation, d’intégration dans le territoire, de sécurité, d’exploitation, de la gestion du digestat.
En fonction des autres activités qu’elles exercent sur leur site, les usines de méthanisation doivent également demander leur classement au titre d’autres rubriques ICPE.
Par exemple, les usines de méthanisation en tant qu’installations de valorisation par combustion du biogaz, doivent demander leur classement au titre de la rubrique 2910C, relative aux installations utilisant des procédés de combustion.
De même, l’activité de compostage de matière végétale ou déchets végétaux, d'effluents d'élevage, est également soumise à autorisation, enregistrement ou déclaration en fonction de la quantité de matière traitée (rubrique 2780).
2. Le classement des usines de méthanisation au titre de la législation ICPE
Avant leur mise en service, les usines de méthanisation, sur le fondement de la rubrique n°2781 précitée, sont soumises à déclaration, enregistrement, ou autorisation auprès du préfet du département dans lequel elles sont implantées (C.env., art. L. 511-2).
La procédure de déclaration est une démarche simplifiée qui concerne le plus souvent des usines de méthanisation rattachées à des exploitations agricoles en tant qu’elles méthanisent une quantité limitée de déchets, inférieure à 30 T/J, issus de leurs activités agricoles.
A cet égard, l’exploitant doit rédiger un dossier de déclaration dans lequel il indique notamment, l’emplacement de l’installation, la nature et le volume des activités exercées ainsi que les rubriques de la nomenclature des ICPE concernées, et une présentation générale des modes d’exploitation. Dès le dépôt de son dossier auprès des services de la préfecture, l’exploitant peut démarrer son projet (C. env., art. R. 512-47 et suivants).
S’agissant ensuite de la procédure d’enregistrement, l’exploitant, doit déposer une demande en préfecture. Le délai d’instruction du dossier est d’environ 5 mois. Le dossier est soumis d’une part, à l’avis du conseil municipal et d’autre part, à une consultation du public. A l’issue de l’instruction, le préfet peut délivrer un arrêté d’enregistrement (C. env., art. 512-46-1° à R. 512-46-30).
Le préfet peut soumettre la demande d’enregistrement, à la procédure d’autorisation, qui est plus contraignante. Les trois critères à prendre en compte pour décider d’un tel basculement sont définis à l’article L. 512-7-2 du code de l’environnement, à savoir, la sensibilité du milieu, le cumul d’incidences avec d’autres projets, l’importance des aménagements proposés par le demandeur aux prescriptions qui lui sont applicables. Les projets d’usines de méthanisation peuvent donc être concernés par ce basculement de procédure s’ils remplissent ces critères.
Cela a pour conséquence d’obliger l’exploitant à faire un dossier plus conséquent notamment en fournissant une étude d’impact et de dangers et en organisant une enquête publique.
S’agissant enfin du régime d’autorisation, il concerne les usines de méthanisation industrielle qui traitent une quantité de déchets supérieurs à 100 T/J, principalement, issus des secteurs l’agroalimentaire ou de l’industrie.
Ce régime d’autorisation a été modifié, le 1er mars 2017, par la mise en place de l’autorisation environnement unique qui fusionne la demande d’autorisation au titre de la réglementation ICPE et celle au titre de la loi. En effet, dans de nombreux cas, les usines de méthanisation sont soumises à la législation relative à la loi sur l’eau lorsque leur projet porte atteinte au milieu aquatique en relevant d’une ou de plusieurs rubriques de la « nomenclature eau », définie à l’article R. 214-1 du code de l’environnement.
Désormais, l’exploitant doit demander au préfet une autorisation valant à la fois, autorisation au titre des installations classées pour la protection de l’environnement et au titre de la loi sur l’eau, mais également l’autorisation d'exploiter des installations de production d'électricité et, si nécessaire, une autorisation de défrichement, une dérogation à la législation relative aux espèces protégées [8].
La procédure d’obtention de l’autorisation dure environ 10 mois. L’exploitant doit déposer un dossier d’autorisation qui contient, notamment, une présentation du projet, une étude d’impact des installations sur l’environnement, une étude exposant les dangers que peut présenter l’installation. Après une première étude du dossier par les services de l’Etat, une enquête publique est organisée afin de recueillir les avis des collectivités territoriales et des citoyens sur le projet.
A l’issue de la procédure, le préfet peut délivrer l’arrêté d’autorisation de l’activité et y précise, si nécessaire, les prescriptions applicables.
B. Les autres règlementations applicables
Outre la réglementation relative aux ICPE, des réglementations particulières sont applicables aux produits entrant (1) et sortant (2) des usines de méthanisation .
1. La règlementation applicable aux matières entrantes
Les usines de méthanisation peuvent recevoir sur leur site tous types de déchets fermentescibles issus de l’agroalimentaire, de l’industrie ou des stations d’épuration. Pour des raisons de sécurité et d’hygiène tous les produits entrant sur un site de méthanisation sont soumis à des réglementations précises.
D’une part, les usines de méthanisation sont tenues au respect de la réglementation relative à la gestion des déchets. A cet égard, elles ont l’obligation de tenir un registre de tous les déchets entrants sur leur site. Ce registre doit notamment mentionner la désignation du déchet, le code déchet, le tonnage, le nom et l’adresse de l’expéditeur [9]. Il doit être conservé durant 5 ans par l’exploitant en cas de contrôle de l’administration.
Ce contrôle permet de s’assurer de la traçabilité des déchets entrants et de la possibilité de les méthaniser.
D’autre part, les usines de méthanisation peuvent recevoir des déchets d’origine animale, comme par exemple de la viande ou des aliments pour animaux familiers, afin de les convertir en biogaz. A la suite des scandales sanitaires des années 90, l’Union Européenne a élaboré des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux [10].
Pour recevoir ces sous-produits animaux sur leur site, les usines de méthanisation doivent donc obtenir un agrément sanitaire au titre du règlement CE n° 069/2009 du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine et de son règlement d’application CE n°142/2011 du 25 février 2011.
Cet agrément sanitaire est délivré par le préfet du département d’implantation de l’installation après deux visites le site. La première est effectuée au début de la mise en service de l’installation et la seconde trois mois après sa mise en service. La conformité de l’installation avec la réglementation sur les sous-produits animaux est vérifiée, notamment les procédures de conservation des sous-produits animaux, les mesures d’hygiène et de compostage.
Le règlement précise également les règles applicables concernant la méthanisation des sous-produits animaux. Seuls les sous-produits animaux de catégorie 2 (déchets de dégrillage 6 mm des eaux d’abattoirs, lisier) et de catégorie 3 (animaux abattus pour la consommation humaine, denrées alimentaires) peuvent être méthanisés. Pour les sous-produits de catégorie 3 la réglementation impose, sauf dérogation, qu’ils soient hygiénisés à 70 degrés pendant 60 minutes. L’hygiénisation a pour objet de détruit les germes pathogènes afin de prévenir les risques pour la santé publique et la santé animale.
2. Les règlementations applicables aux matières sortantes
Le digestat et le biogaz, les deux matières sortantes d’un site de méthanisation font chacune l’objet de réglementations particulières. Alors que la mise en place des contrats d’obligation d’achat du biogaz encourage les producteurs à produire cette énergie, la vente du digestat en tant que fertilisant demeure confidentielle au motif que les règles relatives à sa mise en vente sur le marché demandent des investissements financiers conséquents.
S’agissant du biogaz, il peut être valorisé, en chaleur par combustion, en électricité ou en chaleur et électricité par cogénération. De plus, le biogaz peut être épuré de certains composants pour donner du biométhane qui sera injecté dans les réseaux de gaz naturel.
D’une part, afin d’inciter le développement des usines de méthanisation, le législateur a mis en place, une obligation d’achat de l’électricité produite dans ces installations par Electricité de France (EDF) et les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture (C. énergie, art. 314-1).
Cette obligation d’achat permet aux exploitants de réduire leurs risques financiers étant donné qu’ils ont l’assurance de vendre leur électricité à un prix relativement stable et prévisible durant plusieurs années.
Seules les installations utilisant à titre principal le biogaz produit par méthanisation relevant de la rubrique n°2781, d'une puissance installée strictement inférieure à 500 kilowatts, peuvent bénéficier de cette obligation d’achat (C. énergie, art. D. 314-15). La durée de ces contrats est de 20 ans et le prix d’achat est fixé par arrêté ministériel [11].
Etant précisé que les exploitants des usines de méthanisation ayant signé ces contrats d’obligation d’achat ne peuvent contractuellement pas déroger aux tarifs d'achat fixés par arrêté ministériel [12].
Pour les installations produisant une puissance supérieure, le producteur peut recevoir un complément de rémunération pour l’aider à couvrir ses frais (C. énergie, art L. 314-18 et suivants).
D’autre part, cette obligation d’achat s’applique également au biométhane. L’article L. 446-2 du code de l’énergie impose aux fournisseurs de gaz naturel qui approvisionnent plus de 10 % du marché national, de conclure un contrat d'obligation d'achat de biogaz avec tout producteur de biogaz qui en fait la demande. Le biométhane étant considéré comme un biogaz, les exploitants des usines de méthanisation peuvent donc demander à conclure ces contrats [13].
Le tarif d’achat du biométhane était réglementé par l’arrêté du 23 novembre 2011 fixant les conditions d'achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel [14]. Un décret et un arrêté [15] en date du 23 novembre 2020 ont modifié les conditions d’achat pour le biométhane injecté dans le réseau. Plus précisément, l’article 1er du décret limite que le bénéfice d'achat aux installations d’une capacité maximale de production inférieure ou égale à 300 normo mètre cube par heure. L’arrêté encadre les prix d’achat du biométhane et prévoit un mécanisme de révision du tarif par la commission de régulation de l'énergie. Etant précisé que cette nouvelle tarification n’est pas applicable aux contrats avant l’entrée en vigueur du nouvel arrêté qui restent sous le régime l’arrêté de 2011 précité.
S’agissant du digestat, sa composition n’est pas identique entre les différentes méthanisations. En effet, ses propriétés fertilisantes peuvent varier en fonction des différents déchets méthanisés et des techniques utilisées. Le digestat peut être brut, liquide ou solide.
Au regard de l’article L. 541-1-1 du Code de l'environnement, le digestat est considéré comme un déchet. A ce titre, il peut être épandu sur les terres agricoles. Toutefois, il peut sortir de la catégorie de déchets, s’il est valorisé sur le marché [16].
A cet égard, le digestat peut être vendu sur le marché, s’il obtient une autorisation de mise sur le marché. L’article L. 255-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) encadre les modalités d’octroi de l’autorisation de mise sur le marché pour les matières fertilisantes [17].
La procédure d’autorisation de mise sur le marché est longue et contraignante. En effet, le directeur général de l’ANSES ne peut délivrer l’autorisation qu’à la suite d’une procédure d’instruction et d’une évaluation du produit au regard des règles de sécurité sanitaire et environnementale qui dure environ 2 ans (C. rur., art. R. 255-1 et suivants).
Ainsi, peu de digestats disposent d’une autorisation de mise sur le marché. Mais les exploitants disposent de d’autres moyens afin de valoriser leur digestat.
En effet, dans certains cas, le digestat peut être mis sur le marché sans avoir besoin de détenir une autorisation.
L’article L. 255‐5, 3º du CRPM prévoit que les matières fertilisantes peuvent être mises sur le marché sans autorisation si elles respectent un cahier des charges défini par le pouvoir réglementaire et si elles ne constituent pas une menace pour la santé de l’homme ou pour l’environnement. Par un arrêté du 22 octobre 2020, un nouveau cahier de charges pour la mise sur le marché de digestats issus de différents procédés de méthanisation a été publié [18].
Par ailleurs, les matières fertilisantes conformes à un règlement européen et qui ne nécessitent pas d’autorisation nationale, peuvent être mises sur marché (C. rur., art. L. 255-5 2°). A ce titre, le règlement (UE) 2019/1009 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 établissant les règles relatives à la mise à disposition sur le marché des fertilisants, a harmonisé les règles concernant la mise sur le marché européen de fertilisants. Il sera applicable à partir du 16 juillet 2022. .
Ce règlement offre de nouvelles possibilités de valorisation pour le digestat puisqu’il le considère désormais comme une catégorie de matière constitutive (CMC) qui peut être utilisée pour produire une matière fertilisante.
Au surplus, le digestat peut également être mis sur le marché sans autorisation préalable dans le cas où il serait conforme à une norme rendue d'application obligatoire par un arrêté pris sur le fondement du décret n°2009‐697 du 16 juin 2009 relatif à la normalisation (C. rur., art. L. 255‐5 1º) [19]. Le producteur qui met sur le marché un digestat faisant référence à une norme doit pouvoir démontrer que celui-ci respecte toutes les caractéristiques de cette norme.
L’enjeu pour la filière de méthanisation dans les prochaines années est de valoriser sur le marché, une plus grande quantité de digestat afin de trouver de nouvelles sources de revenus pour compenser les baisses des tarifs de rachat du biométhane.
Toutefois, se pose la question de savoir si les plus petites unités de méthanisation pourront se permettre de réaliser les investissements nécessaires pour valoriser leur digestat.
II - Des usines de méthanisation contestées
Les usines de méthanisation font principalement l’objet de contestation en raison des odeurs qui se dégagent des sites (A) et des risques de pollution (B).
A. Des nuisances olfactives avérés
Avant l’installation d’une méthanisation, la réglementation impose de nombreuses prescriptions afin de limiter les impacts olfactifs (1) ce qui n’empêchent les riverains de certaines installations d’engager des recours contre ce désagrément (2).
1. L’encadrement règlementaire des odeurs
Les usines de méthanisation font régulièrement l’objet de critiques en raison des odeurs qui se dégagent de leur site [20]. En effet, la fermentation des déchets produit du méthane, qui en contact de l’air, dégage des odeurs. Ainsi, le transport, le déchargement et le stockage des déchets, du fumier et des boues, émettent des odeurs. Dans une moindre mesure, le digestat peut également être source d’odeur.
A l’inverse, le processus de méthanisation ne produit pas d’odeur, puisque la fermentation des déchets est réalisée sans oxygène.
Les nuisances olfactives sont très variables en fonction de la quantité et de la nature des déchets reçus dans les installations de méthanisation. En effet, les sites qui reçoivent une grande quantité de déchets issus notamment de l’industrie et qui les stockent avant les méthaniser, émettent plus d’odeurs.
L’appréhension des nuisances olfactives est d’autant plus compliquée, puisque par principe, l’activité de méthanisation produit des odeurs.
Afin de prévenir les nuisances olfactives, les arrêtés encadrant l’activité ont émis des prescriptions.
La distance entre les digesteurs et les habitations occupées par des tiers ne peut pas être inférieure à 50 mètres [21].
Il en est de même pour l’épandage du digestat qui est interdit à moins de 50 mètres de toute habitation de tiers ou de tout local habituellement occupé par des tiers, stades ou terrains de camping agréés [22]. Pour les installations soumises à autorisation, la distance d’épandage par rapport aux habitations est de 100 mètres en cas déchets ou d'effluents odorants [23].
Par ailleurs, il est rappelé que le régime juridique même des usines de méthanisation soumises à autorisation participe de la lutte contre les nuisances olfactives.
D’une part, l’obligation d’organiser une enquête publique donne la possibilité à toutes les personnes concernées par le projet de donner leurs avis, notamment en ce qui concerne les risques olfactifs. Ces avis sont consignés par le commissaire enquêteur, qui rendra lui-même un avis aux services de l’Etat [24].
D’autre part, lors de la demande d’autorisation, l’exploitant remet au Préfet, une étude d’impact sur l’environnement qui doit contenir un état initial des odeurs perçues (C. env., art. R. 122-3). Elle permet au préfet, en fonction des caractéristiques et des éventuelles nuisances olfactives du projet, de prendre dans l’arrêté d’autorisation de l’exploitation, d’éventuelles prescriptions nécessaires à la prévention des odeurs.
Un an après l’ouverture de l’usine, l’exploitant doit de nouveau faire un état des odeurs et communiquer les résultats à l’installation des inspections classées [25]. Cet état initial des odeurs doit également être réalisé pour les installations soumises à enregistrement [26].
Cependant, la réglementation relative aux odeurs est uniquement fondée sur la prévention des nuisances olfactives avant l’installation du projet et ne prévoit pas de procédure de concertation pendant le fonctionnement de l’installation si des odeurs nauséabondes apparaissent.
Or, avant l’implantation du projet, les nuisances olfactives ne sont pas encore présentes. Les citoyens ne peuvent pas avoir une perception des nuisances que cette activité peut engendrer. Ainsi, la mise en place, lors du fonctionnement de ces installations, d’une procédure de concertation entre les riverains et les exploitants permettraient de désamorcer certains conflits.
2. Les recours envisageables pour contester les nuisances olfactives
Les riverains des installations de méthanisation disposent de plusieurs recours pour contester, d’une part, la construction d’une installation qui serait susceptibles d’engendrer des nuisances olfactives et d’autre part, les nuisances olfactives résultant de son fonctionnement.
En premier lieu, avant l’installation d’une usine de méthanisation, il est possible pour les voisins d’un futur site, de contester l’arrêté d’autorisation d’exploiter une installation devant le juge administratif compétent. L’article L. 181‑50 du code de l’environnement précise que les « les tiers intéressés en raison des inconvénients ou des dangers pour les intérêts » peuvent contester l’autorisation dans un délai de quatre mois à compter de l'affichage en mairie ou de la publication de la décision sur le site internet de la préfecture.
Le juge administratif apprécie largement la qualité de tiers intéressés pour contester une autorisation d’exploitation d’une ICPE. Le Conseil d’Etat a jugé que les tiers ont intérêt pour agir s’ils « justifient d'un intérêt suffisamment direct leur donnant qualité pour en demander l'annulation, compte tenu des inconvénients et dangers que présente pour eux l'installation en cause, appréciés notamment en fonction de la situation des intéressés et de la configuration des lieux » [27].
S’agissant des méthanisations, le juge administratif retient différents paramètres pour apprécier l’intérêt pour agir des tiers. Outre, la distance entre l’installation et les habitations, le juge prend également en compte, l’importance de l’installation ainsi que la quantité de déchets stockés et traités [28].
En second lieu, les riverains disposent de plusieurs recours, plus ou moins efficaces, afin de contester les odeurs nauséabondes résultant du fonctionnement de l’installation.
D’une part, les citoyens peuvent de déposer plainte contre une ICPE en remplissant un formulaire en ligne, mis à disposition sur le site internet de chaque département. A la suite de cette plainte, les inspecteurs de l’environnement peuvent organiser un contrôle de l’installation afin de vérifier que celle-ci remplit l’ensemble des prescriptions qui lui sont applicables (C. env., art. L. 171-1 et suivants).
A l’issue de la visite, l’inspecteur rédige son rapport dans lequel il indique tous les faits contraires aux prescriptions applicables. Il le transmet au préfet et à l’exploitant qui peut émettre ces observations.
C’est sur la base de ce rapport que le préfet peut prendre une mise en demeure de se conformer aux prescriptions en vigueur, dans un délai imparti. Par exemple, pour les nuisances olfactives, le préfet peut ordonner à l’exploitant de réaliser un suivi des odeurs ou des travaux visant à réduire ces nuisances.
Si l’exploitant ne réalise pas les prescriptions nécessaires, le préfet peut prononcer une sanction administrative sur le fondement de l’article L. 171-8 du code de l’environnement.
Cette plainte auprès de l’administration à l’avantage d’être relativement simple à faire pour les citoyens mais exige que l’administration soit proactive pour identifier les nuisances et qu’elle oblige l’exploitant à prendre les mesures nécessaires pour les réduire.
D’autre part, en cas de désagrément causé par une ICPE, les voisins peuvent engager une action contentieuse devant le juge judiciaire pour trouble anormal de voisinage industriel. D’origine jurisprudentielle, le trouble anormal de voisinage est un régime de responsabilité fondé sur le principe que « nul ne peut causer à autrui un trouble anormal du voisinage » (Cour de Cassation, 19 novembre 1986, n°84-16.379). Ainsi, il est possible de faire cesser le trouble et d’obtenir une indemnisation en démontrant sa qualité de voisin, un trouble anormal, un préjudice et un lien de causalité.
La réalité d’un trouble lié à une activité industrielle est appréciée par le juge, au regard d'éléments objectifs et non à raison du ressenti ou du sentiment d'insécurité des voisins. L’anormalité doit être appréciée en fonction des circonstances de temps et de lieu (Cour d'appel de Paris du 22 novembre 2013, n°12/09492).
La jurisprudence a reconnu que le trouble résultant d’odeurs nauséabondes pouvait être réparé sur le fondement du trouble anormal de voisinage. Par exemple, la Cour d’appel de Poitier a jugé que subit un trouble de voisinage la personne contrainte de supporter la vue et l'odeur d'un important tas de fumier à une dizaine de mètres des fenêtres de son habitation (CA Poitiers, 3e ch., 25 janv. 2006, n° 302359).
Concernant les odeurs dégagées par les usines de méthanisation, la charge de la preuve peut être difficile à apporter tant il est compliqué d’appréhender un potentiel trouble anormal pour une activité qui par principe produit des odeurs nauséabondes.
De plus, les odeurs peuvent varier en fonction de la météo, du vent, des différents produits qui sont apportées sur le site.
B. Des risques de pollution limités
Alors que les risques d’accident industriel sur les sites de méthanisation sont relativement circonscrits (1), les risques de pollution quant à l’épandage du digestat restent, eux, plus difficiles à appréhender (2).
1. Le risque d’accident industriel circonscrit
Les usines de méthanisation en tant qu’ICPE, ne sont pas à l’abri d’un accident industriel lié, par exemple, au débordement d’une cuve de digestat ou explosion liée à la production de biogaz.
Toutefois, ces risques industriels sont relativement circonscrits. En effet, de 1992 à 2017, le ministère en charge de l’environnement a recensé 18 cas d’incendie et 15 cas d’explosion avec peu de conséquences pour les populations riveraines et pour l’environnement [29]. Les risques d’explosion et d’incendie de ces installations ne sont pas plus élevés, voire moins élevés que les installations produisant des gaz naturels ou sur des sites pétroliers [30].
De plus, la réglementation relative aux ICPE émet des prescriptions contraignantes pour réduire ces risques. Selon l’article L. 181-25 du code de l’environnement, les installations soumises à autorisation doivent fournir, lors de leur demande d’autorisation d’exploitation, une étude de danger. Celle-ci doit identifier l’ensemble des risques auxquels l’installation est exposée. Elle doit aussi prévoir la procédure à respecter en cas de survenance de ces risques.
Les différents arrêtés ministériels applicables aux trois régimes relatifs aux installations de méthanisation précisent également les conditions applicables en termes de sécurité incendie, notamment concernant le désenfumage, la capacité de rétention, les dispositifs de limitation de surpression ou de sous-pression, l’indentification des zones ATEX.
Un rapport parlementaire propose de renforcer les contrôles des inspecteurs de l’environnement sur les sites de méthanisation afin de garantir un suivi régulier de ces installations [31].
La sécurité des installations passe également par la formation, et plus particulièrement celles des agriculteurs. A cet égard, certaines maisons familiales rurales (MFR) délivrent un certificat de spécialisation « Responsable d'une Unité de Méthanisation Agricole » qui permet aux agriculteurs de meilleures connaissances concernant le fonctionnement et les règles de sécurité d’une installation de méthanisation.
2. Le risque de pollution des sous-sols et eaux souterraines par le digestat difficilement appréhendable
La grande majorité du digestat produit par les usines de méthanisation est épandue sur les terres agricoles en tant que fertilisant. Cet épandage est autorisé par arrêté préfectoral. Toutefois, avant d’être épandu, le digestat ne fait l’objet d’aucun contrôle administratif, alors que pour être vendu sur le marché, il doit obtenir une autorisation ou respecter un cahier des charges ou une norme.
Cette absence de contrôle apriori du digestat avant épandage, soulève des interrogations concernant sa composition.
D’une part, le procédé de méthanisation ne filtre pas les éléments polluants, telles que des traces métalliques, qui pourraient être présents dans les déchets et donc se retrouver dans le digestat. Mais, il est très peu probable d’en trouver dans le digestat puisque les usines n’acceptent que des déchets organiques, qui par principe, ne contiennent pas de polluant d’origine industrielle. Ainsi, il convient d’être toujours vigilant concernant la qualité des matières entrantes et de faire un contrôle régulier du digestat.
D’autre part, les propriétés du digestat peuvent être différentes, selon les technologies de méthanisation et des produits méthanisés. Dès lors, l’épandage du digestat peut donc être source de pollution si ses propriétés ne sont pas en adéquation avec les caractéristiques du sol ou s’il est épandu en trop grande quantité.
La réglementation tente de prévenir les risques de pollution des sous-sols et nappes phréatiques par le digestat.
En effet, l’utilisation du digestat comme engrais sur les terres agricoles est réglementée par les arrêtés de prescriptions générales applicables aux installations de méthanisation relevant de la rubrique n° 2781 de la nomenclature des installations classées. Cette utilisation peut faire l'objet de restrictions supplémentaires dans l'arrêté préfectoral applicable à l'installation.
Pour l’ensemble de ces arrêtés, les règles d’épandage sont similaires. Le digestat peut uniquement être épandu lorsqu’il y a un intérêt pour le sol ou pour les cultures. Il ne doit pas « porter pas atteinte, directe ou indirecte, à la santé de l'homme et des animaux, à la qualité et à l'état phytosanitaire des cultures ni à la qualité des sols et des milieux aquatiques peut être épandu » [32]. Une étude préalable d’épandage doit préciser l’innocuité du digestat notamment en prévoyant les caractéristiques des digestats à épandre.
L’exploitant doit tenir à jour un plan d’épandage qui peut être contrôlé par les inspecteurs de l’environnement. Il permet d’identifier les surfaces concernées par l’épandage et d'évaluer l'adéquation entre les quantités d'azote à épandre et les surfaces disponibles.
Pour le suivi de l’épandage un cahier d’épandage est rédigé, sur lequel l’exploitant indique notamment les surfaces épandues, les dates d’épandages et les volumes épandus.
Outre la réglementation ICPE relative à l’épandage des digestats, l’exploitant doit respecter d’autres réglementations, à savoir, les zones de vulnérabilité définies par la directive nitrate [33], les prescriptions relatives aux règles d’épandage des règlements sanitaires départementaux ainsi qu’à celles relatives à la loi sur l’eau.
Les plans d’épandage du digestat sont donc soumis au respect de nombreuses normes. Ainsi, il est possible de se demander si cette complexité réglementaire ne laisse pas craindre une certaine opacité lors de l’épandage du digestat [34].
A cet égard, le ministère de la transition écologique (MTE) a réalisé une étude sur le méthaniseur BioQuercy, à Gramat dans le Lot, à la suite de difficulté d’exploitation. Le rapport indique que les cahiers d’épandage du digestat sont souvent renseignés a posteriori par les agriculteurs, ce qui peut laisser craindre une perte des informations.
Afin d’éviter les erreurs dans la rédaction des cahiers d’épandages ou dans l’épandage du digestat, le rapport recommande ainsi de mettre en place un plan prévisionnel d’épandage en prévoyant les modalités de fertilisation des zones inaptes à l’épandage du digestat et d’étudier la possibilité de réaliser un enregistrement des données GPS des épandages réalisés [35].
Ainsi, une harmonisation des règlementations en matière d’épandage permettrait une plus grande lisibilité et faciliterait les contrôles de l’administration.
Afin de prévenir une pollution des sols, l’administration pourrait renforcer ces contrôles sur qualité du digestat et sur le respect des plans d’épandage.
Au-delà de la question de la gestion du digestat, tout porte à croire que la filière va connaître dans les prochaines années des changements notables notamment, en raison de la diminution progressive des tarifs de rachat du biométhane, des évolutions législatives [36] et de l’objectif fixé par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) d’atteindre 40 % de la production d’électricité d’origine renouvelable en 2030.
[1] https://www.actu-environnement.com/ae/news/pollution-eau-finistere-methanisation-industrielle-35978.php4
[2] C. env., art L. 541-39
[3] C. rur., art L. 311-1
[4] C. énergie, Art. L. 221-1
[5] Rep.min n° 24031,JOAN,21/01/2014, M.Alauzet
[6] Chiffres de SDES, Tableau de bord du biogaz, troisième trimestre, du 30 septembre 2019
[7] Régime de la déclaration : Arrêté du 10 novembre 2009 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées de méthanisation soumises à déclaration sous la rubrique n° 2781-1
Régime de l’enregistrement : Arrêté du 12 août 2010 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées de méthanisation relevant du régime de l’enregistrement au titre de la rubrique n° 2781-1 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement
Régime de l’autorisation : Arrêté du 10 novembre 2009 fixant les règles techniques auxquelles doivent satisfaire les installations de méthanisation soumises à autorisation en application du titre Ier du livre V du code de l’environnement
[8] C. env., Art. L. 181-1 et suivants
[9] Arrêté du 29 février 2012 fixant le contenu des registres mentionnés aux articles R. 541-43 et R. 541-46 du code de l'environnement
[10] Selon l’article 3 du règlement CE n°1069/2011 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine, les sous-produits animaux sont définis comme : « les cadavres entiers ou parties d’animaux, les produits d’origine animale ou d’autres produits obtenus à partir d’animaux, qui ne sont pas destinés à la consommation humaine, y compris les ovocytes, les embryon et le sperme »
[11] Arrêté du 13 décembre 2016 fixant les conditions d'achat pour l'électricité produite par les installations utilisant à titre principal le biogaz produit par méthanisation de déchets non dangereux et de matière végétale brute implantées sur le territoire métropolitain continental d'une puissance installée strictement inférieure à 500 kW telles que visés au 4° de l'article D. 314-15 du code de l'énergie
[12] CE, 22 janv. 2020, n° 418737, Sté Électricité de France (EDF) c/ Sté Corsica Sole et a., B, Mentionné dans les tables du recueil Lebon
[13] Article 1 du Décret n° 2011-1594 du 21 novembre 2011 relatif aux conditions de vente du biométhane aux fournisseurs de gaz naturel
[14] Arrêté du 23 novembre 2011 fixant les conditions d'achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel
[15] Décret n° 2020-1428 du 23 novembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation de l'obligation d'achat à un tarif réglementé du biométhane injecté dans un réseau de gaz naturel
Arrêté du 23 novembre 2020 fixant les conditions d'achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel
[16] Rep.min., n° 06618, JO Sénat, 29/08/2019,page 4424, Nicole Bonnefoy
[17] Les digestats sont considérés comme des matières fertilisantes soumises à la procédure d'autorisation de mise sur le marché du Code rural et de la pêche maritime (Rép. min. à QE n°10552 de M. Bizet, JO Sénat Q. 31 juill. 2014, p. 1814)
[18] Arrêté du 22 octobre 2020 approuvant un cahier des charges pour la mise sur le marché et l'utilisation de digestats de méthanisation d'intrants agricoles et/ou agro-alimentaires en tant que matières fertilisantes
[19] Il existe plusieurs normes pour le digestat, par exemple, NFU – 44051 ou 44-095 (Boues de STEP) : amendements organiques compostés et NFU – 42-001/A12 : Engrais organique NP issu de lisier méthanisé et composté.
[20] Rep.min., n° 11906 JOAN19/02/2019, Alain Brunel
[21] Article 2.1 de l’arrêté du 10 novembre 2009 ; Article 6 de l’arrêté du 12 août 2010 précité ; article 4 de l’arrêté du 10 novembre 2009 précité.
[22] Article 5.8 de l’arrêté du 10 novembre 2009 ; Annexe I de Arrêté du 12 août 2010 précité ; article 48 de l’arrêté du 10 novembre 2009 précité.
[23] Article 48 de l’arrêté du 10 novembre 2009 précité
[24] Articles L. 123-1 à L.123-19-8 et R. 123-1 à R. 123-46 du code de l'environnement
[25] Article 29 de l’arrêté du 10 novembre 2009 précité
[26] Article 49 de l’arrêté du 12 août 2010 précité
[27] CE, 13 juill. 2012, n° 339592, Sté Moulins Soufflet, B, Mentionné dans les tables du recueil Lebon.
[28] voir en ce sens : Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème Chambre, 17 décembre 2019, nº17BX03674; Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème Chambre, 13 mars 2020, nº 18NT04486
[29] La méthanisation en 10 questions, ADEME, octobre 2019
[30] Rapport d’étude de l’INERIS, Etude comparative des dangers et des risques liés au biogaz et au gaz naturel, 10 avril 2006, n°46032
[31] L'agriculture face au défi de la production d'énergie (rapport de l'opecst) Rapport n° 646 (2019-2020) de MM. Roland COURTEAU, sénateur et Jean-Luc FUGIT, député, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, déposé le 16 juillet 2020
[32] Rép. min. n° 06618 : JO Sénat du 29/08/2019,page 4424, Nicole Bonnefoy
[33] Directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles
[34] Les épandages sur terres agricoles des matières fertilisantes d'origine résiduaire - Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’energie et Ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt - Rapport CGEDD n° 009801-01, CGAAER n° 14074, établi par Bertrand GAILLOT et Patrick LAVARDE
[35] Conditions d'exploitation du méthaniseur de Gramat : expertise et pistes d'avenir, rapport n° 012750-01 établi par Thierry GALIBERT et Pascal KOSUTHS, Ministère de la Transition Ecologique
[36] Rep. min, n° 09513,JO Sénat du 23/05/2019, page 2788, Jean-Pierre Moga
Sandrine LEBEL