Extrait de la Gazette n°46 - Septembre 2021
« À la différence du tabagisme, les victimes d’un air pollué ne sont pas en mesure d’éviter leur exposition à ce risque pour leur santé, la pollution de l’air est ainsi la première cause de mortalité subie » [1].
Cette phrase tirée des conclusions du rapporteur public Stéphane Hoynck sous l’arrêt Association Les Amis de la Terre du 10 juillet 2020 [2] marque l’enjeu du sujet dont avait à connaitre la Haute juridiction administrative dans ce contentieux hautement actuel.
Dans son arrêt rendu le 4 août 2021 par ses 6ème et 5ème chambres réunies [3], le Conseil d’État a condamné l’État à verser la somme de 10 millions d’euros au titre de la liquidation provisoire de l’astreinte qu’il avait prononcée à son encontre dans sa décision du 10 juillet 2020 pour non-respect de ses obligations en matière de lutte contre la pollution de l’air. Cet arrêt marque la fin – provisoire – d’une saga jurisprudentielle tendant à contraindre le gouvernement français à se conforter à ses obligations en matière de qualité de l’air et de réduction de la pollution atmosphérique.
Dans ce combat mené par les associations, le juge administratif est apparu comme un acteur pertinent à solliciter. Les recours présentés devant le Conseil d’État ont été l’occasion pour ce dernier de se faire porteur de la volonté d’un réel engagement du juge administratif en matière de lutte contre le réchauffement climatique.
Trois étapes se dessinent pour l’instant dans cette affaire.
L’étape initiale fut celle de la décision Association Les Amis de la Terre du 12 juillet 2017 [4]. Elle fit droit à la requête de l’association Les Amis de la Terre tendant à faire annuler les décisions implicites de rejet nées du silence du Président de la République, du Premier ministre et de deux ministres sur leurs différentes demandes.
Ces demandes visaient à enjoindre au gouvernement de mettre en œuvre toutes les mesures utiles permettant de rétablir, sur l’ensemble du territoire national et dans certaines zones limitativement énumérées, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote en deçà de certaines valeurs limites fixées par le droit européen.
Leur recours tendait également à enjoindre au gouvernement d’ordonner la révision de l’ensemble des plans de protection de l’atmosphère non conformes à la directive n°2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe [5] – fondement textuel de ces documents et de la requête.
La décision de la Haute Juridiction annulait les refus implicites du gouvernement sur ces demandes, l’enjoignait à réviser les plans et à présenter à la Commission européenne les mesures concrètes pour répondre aux exigences en matière de pollution atmosphérique avant le 31 mai 2018.
Trois ans plus tard, se déroulait la seconde étape de cette saga.
Par une requête portée par 78 associations, dont les Amis de la Terre, il était demandé au Conseil d’État de constater que la décision du 12 juillet 2017 n’avait pas été exécutée et, de prononcer, de ce fait, à l’encontre de l’État, une astreinte.
Par un arrêt d’assemblée en date du 10 juillet 2020 [6], le Conseil d’État avait ainsi constaté l’absence d’exécution de sa décision de 2017 du fait de l’insuffisance des mesures depuis prises par le gouvernement pour réduire les niveaux de particules fines et dioxyde d’azote. Par suite, la Haute juridiction prononçait à l’encontre de l’État une astreinte d’un montant de 10 millions d’euros par semestre si ce dernier ne justifiait pas, dans les six mois suivants cette décision, de l’exécution de l’arrêt de 2017.
Enfin, quatre ans après sa première décision et un an après le prononcé de l’astreinte, le Conseil d’État a donc, dans son arrêt du 4 août 2021, décidé de la liquidation de l’astreinte pour la période du premier semestre 2021. L’État est donc condamné à verser à différentes entités la somme totale de 10 millions d’euros – un montant historique.
Ces dernières années, le contentieux relatif à la pollution de l’air a émergé comme l’une des thématiques fortes portée par le Conseil d’État. Le juge administratif s’y fait écho de la société et mandataire des actions des associations de lutte contre le réchauffement climatique.
Dans le traitement de cette thématique contemporaine, le juge s’appuie sur les mécanismes qui lui sont classiquement offerts par le contentieux administratif (I). Toutefois, cette problématique nouvelle de lutte contre la pollution atmosphérique lui permet d’innover en posant des nouveaux principes et retenant des solutions inédites (II).
I) L’office classique du juge administratif au service de la lutte contre la pollution de l’air
Les décisions Association Les Amis de la Terre ont été rendues sur les mêmes visas ; en particulier celui de la directive n°2008/50/CE, le code de l’environnement et le code de justice administrative.
Cette succession de textes est classique. Dans l’ensemble de ses décisions, le juge administratif se fonde sur les règles régissant son office – aujourd’hui codifiées dans le code de justice administrative – pour les mettre au service d’un thème précis – en l’espèce, la lutte contre pollution de l’air.
En cela, les décisions Association Les Amis de la Terre sont l’illustration d’une décision type d’un juge administratif saisi d’un recours pour excès de pouvoir (A). Elles sont néanmoins l’occasion pour celui-ci de mettre en œuvre une large partie des pouvoirs qui lui sont offerts en matière d’exécution (B).
A) Les décisions Association Les Amis de la Terre, « archétypes » du recours pour excès de pouvoir
Dans le cadre du contentieux Association Les Amis de la Terre, le classique recours pour excès de pouvoir se voit utiliser pour servir une cause moderne. Comme le présentait Yann Aguila dans un article paru à l’AJDA [7], la décision Association les Amis de la Terre de 2017 constitue « l’archétype du recours pour excès de pouvoir en situation de carence ».
Dans sa formulation classique – et répétée comme un aphorisme – le recours pour excès de pouvoir est « un procès fait à un acte » [8]. Il est de longue date admis que cet acte peut être constitué par le refus d’en édicter un [9].
Il s’agit alors pour les requérants de réussir à prouver que l’absence de prise d’acte constitue une illégalité. Dès lors, ces derniers doivent démontrer que l’autorité ayant prononcé le refus était tenue, au regard des obligations qui sont les siennes, de prendre l’acte litigieux.
Dans le cadre du contentieux étudié en l’espèce, les obligations invoquées par les requérants procédaient du droit européen et plus particulièrement de la directive n°2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 [10]. Cette directive a pour objet la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe. Transposée en droit national par un décret du 21 octobre 2010 [11], elle figure au sein du code de l’environnement et constitue aujourd’hui le fondement des mesures implémentées par les États européens pour améliorer la qualité de l’air.
L’article 23 de cette directive constitue le pilier de ces obligations en disposant que « les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis […] afin d’atteindre [une] valeur limite ou valeur cible ».
Ce principe est aujourd’hui repris au sein des articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement qui visent l’adoption de plans de protection de l’atmosphère.
Pour tendre à la réalisation de ces objectifs, le texte fixe des seuils maximums de certains polluants dans l’air. En droit français, ces valeurs sont énumérées au sein de l’article R. 221-1 du code de l’environnement. Afin de respecter ces mesures, les États membres doivent donc adopter des plans relatifs à la qualité de l’air. Ces plans ont pour dessein la prise de mesures précises dans les zones pour lesquelles il est déterminé que les valeurs limites sont dépassées.
Toutefois, ces plans ne constituent pas les seuls vecteurs d’action des États. Ces derniers disposent d’une marge de manœuvre afin d’apprécier les mesures les plus à même de permettre le retour aux valeurs cibles. Cette marge de manœuvre reste modérée dès lors qu’elle est limitée par un impératif d’efficacité.
Conséquemment, à l’origine du recours se trouve le constat par les associations requérantes du non-respect par le gouvernement de ces obligations – notamment l’absence de mise en œuvre de toutes les mesures existantes et jugées efficaces tout autant que nécessaires pour faire baisser le taux de pollution dans l’air ainsi que l’absence de révision des plans de protection de l’atmosphère.
Saisi de cette question, le Conseil d’État constate le dépassement effectif des valeurs limites dans un certain nombre de zones.
Le juge administratif caractérise alors la carence du gouvernement en la matière « eu égard à la persistance des dépassements observés au cours des trois années précédant les décisions attaquées, les plans relatifs à la qualité de l’air […] doivent être regardés comme insuffisants au regard des obligations » de l’État. Et le Conseil d’État de conclure que « les exigences prévues aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement, qui transposent l’article 23 de la directive du 21 mai 2008, doivent être regardées comme méconnues ».
Le refus implicite du gouvernement de prendre des mesures afin de respecter ses engagements est ainsi annulé par le Conseil d’État.
Néanmoins, cette annulation via le recours pour excès de pouvoir ne constitue pas l’unique aboutissement du premier arrêt Association Les Amis de la Terre.
S’inspirant du raisonnement de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et utilisant les larges pouvoirs qui lui sont offerts par le contentieux administratif, le Conseil d’État a assorti cette décision d’autres mesures. Cette utilisation des pouvoirs qui lui sont offerts s’est par ailleurs poursuivie face à l’inexécution de la décision du 12 juillet 2017.
B) Une mise en œuvre édifiante des pouvoirs du juge administratif en matière d’exécution des décisions
Outre son aisance de mise en œuvre, le recours pour excès de pouvoir offre aujourd’hui de larges pouvoirs au juge. En effet, en dehors de l’annulation pure et simple de l’acte attaqué, celui-ci peut assortir sa décision de diverses sommations permettant de satisfaire pleinement les demandes des requérants.
C’est ainsi que dans sa requête, l’association Les Amis de la Terre a demandé au juge d’enjoindre l’État de réviser l’ensemble des plans de protection de l’atmosphère non conforme au droit européen et de prendre toute mesure utile permettant de respecter les taux maximums de polluants dans l’air également fixés par les normes européennes.
Cette remarque se pose avec d’autant plus d’acuité dès lors que l’on se place en 2021, 4 ans après le premier arrêt Association Les Amis de la Terre et que les mesures prises par le gouvernement sur ce point sont toujours jugées insuffisantes. Dès son arrêt du 12 juillet 2017, le Conseil d’État s’était pourtant d’ores et déjà saisi de l’enjeu qu’il avait face à lui et avait fait appel à son pouvoir d’injonction.
Ce pouvoir est offert au juge administratif depuis la loi du 8 février 1995 [12]. Aujourd’hui codifié à l’article L.911-1 du code de justice administrative, il permet au juge de prescrire la prise d’une mesure dont l’adoption est nécessairement induite par la décision de justice.
Ce principe trouve ici une illustration exemplaire : l’annulation du refus rend nécessaire l’adoption de nouvelles mesures et la révision des plans afin que l’État se soumette à ses obligations.
Pour prendre cette injonction, le Conseil d’État analyse les données relevées sur les zones dépassant les taux limites fixés par le code de l’environnement. Ces dépassements visaient 12 zones et concernaient deux types de polluants : le dioxyde d’azote et les particules fines [13].
Ainsi, après avoir annulé dans l’article premier de son dispositif les décisions implicites de refus opposées par les autorités présidentielles et gouvernementales, le Conseil d’État a - dès l’article 2 du dispositif de l’arrêt du 12 juillet 2017 - enjoint au gouvernement de prendre « toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre […] un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde de d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l’article R.221-1 du code de l’environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018 » [14].
Le fait pour le Conseil d’État d’assortir sa décision d’injonction d’une date limite imminente montre sa conscience de l’enjeu de la nécessité de résorber le manquement de l’État le plus rapidement possible.
En outre, le titre IX du code de justice administrative poursuit en matière d’exécution des décisions en disposant en son article L.911-4 que « en cas d'inexécution d'un jugement ou d'un arrêt, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d'en assurer l'exécution […] Elle peut fixer un délai d'exécution et prononcer une astreinte ».
Le mécanisme de l’astreinte entraîne la condamnation de la partie récalcitrante au versement d’une somme dont le montant est défini par le magistrat au terme d’un délai lui aussi déterminé par le juge.
Ce mécanisme est ici utilisé par les associations dans leur recours ayant conduit à la deuxième décision Association Les Amis de la Terre du 10 juillet 2020 [15].
Le prononcé de l’astreinte suppose la non-exécution d’une décision de justice. En l’espèce, cette non-exécution se caractérise par l’absence d’adoption de mesures adaptées et de révision pertinente des plans relatifs à la qualité de l’air. Le caractère inadapté et non pertinent des mesures gouvernementales s’analysant dans la constatation de la pérennité de niveaux de polluants élevés dans l’air.
Le rôle du juge administratif n’est pas ici de déterminer les mesures les plus à même de réduire la pollution en deçà des taux limites fixés par le droit de l’Union européenne – cette tâche revenant au gouvernement et encore plus aux spécialistes scientifiques en la matière – mais bien de juger l’action d’une administration face aux obligations auxquelles cette dernière fait face.
Un point à noter est l’exergue avec laquelle le Conseil d’État relève les dates à compter desquelles l’État était tenu de revenir aux seuils limites, soit 2005 pour le dioxyde d’azote et 2010 pour les particules fines [16].
La durée du dépassement – et donc de l’absence de prise par le gouvernement de mesures efficaces - est un des facteurs poussant le Conseil d’État à décider du prononcé de l’astreinte.
Le Conseil d’État rappelle également au gouvernement que bien que les plans de protection de l’atmosphère soient l’un des outils à privilégier pour parvenir aux seuils fixés par le droit européen, cette voie ne constitue pas l’unique chemin pour atteindre ces objectifs et d’autres instruments sont possibles et doivent être adoptés s’ils sont plus efficaces.
Sur la révision de ces plans, le juge note qu’elle est amorcée pour la grande majorité des zones mais qu’il n’y a actuellement que deux plans révisés (celui de la Vallée de l’Arve – que le Conseil d’État estime correct – et celui de l’Île de France – que le Conseil d’État estime insuffisant [17]).
Devant ce faisceau d’indice négatif, le Conseil d’État constate la partielle inexécution de la décision de 2017 et décide donc de prononcer une astreinte [18].
Le mécanisme de l’astreinte présente un caractère comminatoire. Il est utilisé comme moyen de pression sur la partie n’exécutant pas ses obligations.
Afin de produire un réel effet en ce sens, l’astreinte doit donc pouvoir être liquidée : cette étape a été franchie par la décision du 4 août 2021.
II) La protection de l’environnement au service d’un renouvellement de la jurisprudence administrative
Si le prononcé de l’injonction et de l’astreinte constitue un emploi classique des pouvoirs du juge administratif, la mise en œuvre de l’astreinte a été l’occasion d’une transformation de certains pans de la jurisprudence de l’ordre administratif (A). Au surplus, ce n’est pas uniquement dans le champ du recours pour excès de pouvoir que le juge se voit saisi de contentieux liés à la lutte contre le réchauffement climatique, l’ensemble de son office se trouve utilisé pour traiter de cette problématique (B).
A) Une astreinte aux affectataires inédits et au montant historique
Dans ses conclusions sous l’arrêt du 10 juillet 2020, le rapporteur public Stéphane Hoynck rappelle que « l’affaire en cause a un enjeu tel » [19] qu’elle peut permettre à la juridiction administrative de s’en saisir pour faire évoluer sa jurisprudence face à un mécanisme qui lui est aujourd’hui familier : celui de l’astreinte.
Après avoir admis le principe du prononcé de l’astreinte dans son article L.911-4, le code de justice administratif continue en traitant des conséquences de l’emploi d’un tel processus. En ce sens, l’article L.911-7 du code dispose « en cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive, la juridiction procède à la liquidation de l’astreinte qu’elle avait prononcée ».
C’est sur ce fondement qu’est rendu l’arrêt du 4 août 2021.
Dès son prononcé en 2020, la question de la potentielle liquidation de l’astreinte avait guidé la réflexion autour de son adoption. En effet, cette échéance – bien que non souhaitée, mais relativement probable au regard du passif inactif du gouvernement – devait nécessairement être prise en compte pour fixer le montant de ladite astreinte et encore plus, les affectataires de cette dernière.
La situation en cause – celle de l’État débiteur d’une astreinte du fait de la non-exécution d’une décision de justice prise à son encontre – soulevait une problématique non tranchée par la jurisprudence du Conseil d’État, que le contentieux Association Les Amis de la Terre a permis d’éclaircir.
Comme l’expliquait le rapporteur public dans ses conclusions [20], le juge administratif a très tôt admis le prononcé d’astreinte contre les particuliers n’exécutant pas ses décisions [21]. Puis de manière assez aisée pour certaines personnes publiques (les établissements publics et les collectivités locales).
De plus amples difficultés s’élevaient face à l’inexécution par l’État d’une décision de la juridiction administrative.
Assurément, la liquidation d’une astreinte pose la question de la personne ou de l’entité qui percevra la somme due.
À ce titre, l’astreinte ne doit pas entrainer un enrichissement indu du requérant. Pour éviter cet écueil, le code de justice administrative prévoit que le juge pourra décider qu’une part de l’astreinte prononcée sera affectée au budget de l’État [22].
Cette solution permet de répondre aux objectifs de l’astreinte – constituer un moyen de pression afin d’inciter la partie perdante à exécuter la décision de justice – tout en évitant les problèmes liés au risque d’enrichissement sans cause du requérant.
Néanmoins, dans des situations comme celle se présentant en l’espèce, les limites de cette solution sont aisément identifiables. Lorsque l’État est débiteur de l’astreinte, l’en rendre également créancier fait perdre à ce mécanisme son aspect coercitif.
Comme le rappelle le rapporteur public dans ses conclusions [23], face à une telle situation le juge se trouvait généralement réticent à liquider l’ensemble de l’astreinte au profit du requérant [24].
Cette solution avait été validée par le Conseil constitutionnel dans une décision QPC du 6 mars 2015 [25]. Le Conseil constitutionnel avait ainsi décidé que l’article L. 911-8 du code de justice administrative n’était pas contraire à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen dès lors que le juge restait libre de fixer le taux de l’astreinte et d’apprécier la réduction de son montant effectivement mis à la charge de l’État.
Toutefois, la situation qui s’était dessinée au fil de la jurisprudence et de diverses lois était peu satisfaisante au regard du but premier de l’astreinte : sa nature comminatoire.
Ainsi, de manière novatrice, le rapporteur public proposait dans ses conclusions d’établir une solution dans laquelle l’astreinte pourrait être versée à un tiers. Afin de ne pas laisser une totale liberté au juge – qui pourrait conduire à des abus de sa part – il précise que « il faut que ce tiers, personne morale, ait une finalité d’intérêt général en rapport direct avec l’objet du litige » [26].
Le Conseil d’État a décidé de suivre les conclusions de son rapporteur public. L’arrêt du 10 juillet 2020 présente ainsi un nouveau considérant de principe – également repris dans la décision du 4 août 2021 [27] - aux termes duquel, lorsque l’État se trouve débiteur d’une astreinte, le juge administratif peut « décider d’affecter cette fraction [de l’astreinte] à une personne morale de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’État et dont les missions sont en rapport avec l’objet du litige ou à une personne morale de droit privé, à but non lucratif, menant, conformément à ses statuts, des actions d’intérêt général en lien avec cet objet » [28].
L’autre point clé participant de son but contraignant se trouve dans le choix du montant de l’astreinte. En l’espèce, dans cette démarche, le Conseil d’État s’est attaché à assurer la continuité de sa jurisprudence en la matière tout en s’inspirant des solutions prônées par la CJUE dans la mise en œuvre de recours en manquement [29].
Notablement, les trois astreintes les plus élevées prononcées par le Conseil d’État à ce jour l’ont toutes été dans le domaine environnemental. Parmi les sommes les plus élevées prononcées, seule une a été liquidée au profit de la collectivité territoriale de la Guyane pour un montant de 500 000 euros [30].
En parallèle, dans le cadre des procédures en manquement, la CJUE applique quant à elle une méthode mathématique : sur la base d’un montant de 500 euros par jour, la Cour applique trois coefficients multiplicateurs tenant à la gravité de l’infraction, sa durée et la capacité de paiement de l’État concerné.
Suivant cette méthode, l’astreinte la plus haute jamais prononcée fut à l’encontre de la France dans l’affaire dite « des merluchons » [31]. La France a ainsi été condamnée à une amende forfaitaire de 57 millions d’euros par semestre pour un manquement entrainant une atteinte aux ressources halieutiques pendant près de 14 ans.
À l’occasion du non-respect de ses engagements en matière de lutte contre la pollution de l’air, la carence de l’action du gouvernement français dans l’exécution de ses obligations découlant de l’arrêt du 12 juillet 2017 n’avait duré que deux ans lors du prononcé de l’astreinte. Cependant, comme y fait référence le Conseil d’État dans sa décision du 10 juillet 2020, cette carence eu égard « à la gravité des conséquences du défaut partiel d’exécution en termes de santé publique et à l’urgence particulière qui en découle » [32] justifie la fixation du montant dû par l’État à un niveau élevé.
En outre, la CJUE fait le choix d’appliquer une astreinte non pas journalière mais semestrielle. Cette solution originale va être pareillement embrassée par le Conseil d’État qui y voit une manière de tenir compte de la particularité de la carence de l’État dans ce domaine [33].
Ce délai de 6 mois permettant d’évaluer pertinemment les avancements résultants de l’adoption des mesures prescrites.
La gravité des conséquences de l’absence de prise des mesures nécessaires sur la santé humaine ainsi que sur l’environnement conduit le Conseil d’État à fixer le montant de l’astreinte à 10 millions d’euros par semestre.
Ce montant – le plus haut jamais prononcé par la juridiction administrative – a donc été liquidé pour la période du 11 janvier au 11 juillet 2021 dans la décision du 4 août 2021.
En défense, le gouvernement avait pourtant tenté une nouvelle fois de démontrer au juge administratif qu’il avait pris l’ensemble des mesures nécessaires et efficaces pour faire baisser les taux de polluants dans l’air aux valeurs souhaitées. Il invoque en particulier la passation d’un marché public pour l’évaluation de la politique publique en matière de qualité de l’air [34], l’adoption en 2020 d’un décret sur le non-respect des normes de qualité de l’air [35] [36] et enfin l’adoption de la loi dite Climat et Résilience [37] [38] – dont on sait à quel point cette dernière a été décriée pour son insuffisance par les associations de défense de l’environnement et par les groupes de l’opposition à l’Assemblée.
Bien que le Conseil d’État relève que l’ensemble de ces mesures vont permettre de poursuivre une amélioration de la situation, cette dernière reste incertaine et n’a pas encore été évaluée de manière fiable.
Ces mesures ne constituent pas alors, selon le juge, l’ensemble des dispositifs les plus efficaces pour tenter de faire réduire la pollution de l’air. La décision du 10 juillet 2020 n’a donc connu, comme le précise le rapporteur public dans ses conclusions, « qu’une exécution très partielle » [39].
Appliquant sa nouvelle solution de principe, le Conseil d’État liquide l’astreinte au profit de l’association Les Amis de la Terre (100 000 euros), l’Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) (3,3 millions d’euros), le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) (2,5 millions d’euros), l’Agence Nationale Sécurité Sanitaire Alimentaire Nationale (ANSES) (2 millions d’euros), l’Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) (1 million d’euros), Air Parif et Atmo Auvergne Rhône-Alpes (350 000 euros chacune) et enfin Atmo Occitanie et Atmo Sud (200 000 euros chacune).
B) L’intégralité de l’office du juge administratif au service d’une cause clé du 21ème siècle
Les recours Association les Amis de la Terre illustrent le rôle depuis longtemps saisi par les associations de mise en lumière de l’inaction de l’État dans l’implémentation d’une politique publique.
La modernité de cette action tend alors au domaine dans lequel elle éclot : la lutte contre le réchauffement climatique. Pour cette cause clé du 21ème siècle, les associations mais également les citoyens ont décidé de faire appel à l’ensemble des mécanismes que leur offre le contentieux administratif.
La solution portée par le premier arrêt Association les Amis de la Terre de 2017 a lancé une tendance jurisprudentielle.
Devant le Conseil d’État, c’est la décision Commune de Grande-Synthe qui est récemment venue alimenter le contentieux environnemental de la Haute juridiction [40].
S’inspirant de la solution retenue par l’arrêt du Conseil d’État de 2017, la commune de Grande-Synthe a introduit divers recours devant la Haute juridiction ; le principal visant à obtenir « que l’État prenne toute mesure utile permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national de manière à respecter strictement les obligations déjà consenties mais à réduire encore par rapport à ces obligations les émissions » [41].
Outre l’inspiration tirée des différentes solutions adoptées par la juridiction française, la requête de la commune de Grande-Synthe fait également écho aux solutions retenues à l’étranger.
En particulier, aux Pays Bas, un tribunal de La Haye a ordonné au gouvernement néerlandais d’atteindre 25% de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020 par rapport au niveau mesuré en 1990 ; et ce alors que la baisse constatée en 2015 n’était que de 17% [42].
Sur le recours de la commune de Grande-Synthe, le Conseil d’État a rendu un arrêt le 19 novembre 2020 [43]. Il note que l’État s’est engagé à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40% d’ici 2030 mais que l’essentiel de ses efforts a été reporté après 2020. Faisant écho à la solution retenue dans le contentieux Association les Amis de la Terre, le Conseil d’État demande au gouvernement de justifier, dans un délai de trois mois, « que son refus de prendre des mesures complémentaires est compatibles avec le respect de la trajectoire de réduction choisie pour atteindre les objectifs fixés pour 2030 » [44]. En cas d’insuffisance des justifications apportées par le gouvernement, le Conseil d’État pourra alors faire droit à la requête de la commune de Grande-Synthe et annuler, comme il l’avait fait dans sa décision du 12 juillet 2017, le refus de prendre des mesures supplémentaires.
Outre le mécanisme du recours pour excès de pouvoir adopté par l’association Les Amis de la Terre et la commune de Grande-Synthe pour porter leurs prétentions, des actions de mise en jeu de la responsabilité de l’État ont également vu le jour.
Cette voie a notamment été choisie par les associations ayant introduit devant le tribunal administratif de Paris en mars 2019 le recours connu sous le nom de « l’Affaire du siècle ».
Dans son jugement du 3 février 2021 [45], le tribunal administratif de Paris a ainsi reconnu l’existence d’un préjudice écologique lié au changement climatique. Estimant que ce dernier doit être prioritairement réparé en nature, il ne fait pas droit aux demandes de réparation pécuniaires des associations.
Toutefois, il condamne l’État à verser un euro symbolique aux différentes associations requérantes en réparation de leur préjudice moral. Cette demande de réparation à hauteur d’un euro symbolique avait pour but la mise en lumière et la caractérisation de la responsabilité de l’État face à l’insuffisance de sa politique publique en matière de lutte contre la pollution atmosphérique.
Enfin, le juge administratif national n’est pas le seul à se voir saisi de questions relatives à la défense de l’environnement.
Au niveau européen – niveau privilégié pour la mise en place de mesures effectives de réduction de la pollution de l’air au regard de la nature de celle-ci – différentes procédures ont été mises en œuvre.
Concernant en particulier la France, cette dernière a fait l’objet d’une procédure en manquement qui a donné lieu à sa condamnation par un arrêt en date du 24 octobre 2019 [46]. Cet arrêt – visé par le Conseil d’État dans sa décision du 10 juillet 2020 – condamne la France pour manquement face à ses obligations de matière de réduction de la pollution atmosphérique. Le juge européen avait tenu compte de six facteurs pour conclure qu’il y avait lieu « de relever que la République française n’a manifestement pas adopté, en temps utile, des mesures appropriées permettant d’assurer un délai de dépassement qui soit le plus court possible » [47].
Plus encore, par une décision du 30 octobre 2020 [48], la Commission a à nouveau décidé de saisir la CJUE d’un manquement commis par la France au regard des obligations dont cette dernière est tenue au titre de la directive n°2008/50/CE.
L’ensemble de ces recours – toujours en suspens – se fonde sur des mécanismes classiquement offerts par le droit. Leurs solutions - au regard notamment du domaine dans lesquels ils interviennent – seront à coup sûr novatrices et entraineront une forme de renouveau de la jurisprudence.
Le contentieux de la lutte contre le réchauffement climatique – en particulier la lutte contre la pollution de l’air – constitue donc aujourd’hui une vitrine privilégiée pour le juge administratif. Il lui permet d’affirmer son ancrage et sa nécessité au 21ème siècle, se faisant porteur de sujets sociétaux d’ampleur.
L’affaire Association Les Amis de la Terre permet de révéler et de témoigner de l’actualité et de la pertinence du contentieux administratif. Sachant s’adapter, se transformer et s’enrichissant à la faveur de ce nouveau domaine, il démontre - une fois de plus – sa place fondamentale et centrale au sein de notre système judiciaire et encore plus, au sein de notre société.
Ne craignant pas de prendre des décisions historiques et contestataires, la juridiction administrative se trouve à la hauteur des enjeux portés notre génération et les générations futures pour l’action essentielle et inévitable en faveur de la protection de notre planète et de son environnement.
Emma Plard
Références :
[1] S. Hoynck, concl. sur CE, ass. 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, p.1.
[2] CE, ass., 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409.
[3] CE, 6ème et 5ème ch. réunies,4 août 2021, Association Les Amis de la Terre France et autres, req. n°428409.
[4] CE, 6ème et 1ère ch. réunies, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, req. n°394254.
[5] Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe.
[6] CE, ass. 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409.
[7] Y. Aguila, « Petite typologie des actions climatiques contre l'Etat », AJDA, n°32, 30 septembre 2019, p.1853.
[8] Formule d’Edouard Laferrière.
[9] V. par ex., CE, ass., 8 juin 1973, Richard.
[10] Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, préc.
[11] Décret n° 2010-1250 du 21 octobre 2010 relatif à la qualité de l'air.
[12] Loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
[13] Cette solution s’inspire en particulier de celle adoptée par la CJUE dans son arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth c/ The Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C‑404/13 dans lequel la Cour a retenu, en matière de non-respect des obligations relatives à la qualité de l’air, « lorsqu’un État membre n’a pas respecté les exigences résultant de l’article 13, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50, […], il appartient à la juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale, toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que cette autorité établisse le plan exigé par ladite directive dans les conditions que celle-ci prévoit ».
[14] CE, 6ème et 1ère ch. réunies, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, req. n°394254, pt 9.
[15] CE, ass., 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, préc.
[16] CE, ass., 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, préc, pt 5.
[17] CE, ass., 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, préc, pt. 10 et 11.
[18] CE, ass., 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, préc, article 1er du dispositif « une astreinte est prononcée à l'encontre de l'Etat, s'il ne justifie pas avoir, dans les six mois suivant la notification de la présente décision, exécuté la décision du Conseil d'Etat du 12 juillet 2017, pour chacune des zones énumérées au point 11 des motifs de la présente décision, et jusqu'à la date de cette exécution. Le taux de cette astreinte est fixé à 10 millions d'euros par semestre, à compter de l'expiration du délai de six mois suivant la notification de la présente décision ».
[19] S. Hoynck, concl. sur CE, ass. 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, p.25.
[20] S. Hoynck, concl. sur CE, ass. 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, p.12.
[21] V. par ex., CE, 25 novembre 1936, Wagon.
[22] Article L.911-8 CJA « La juridiction peut décider qu'une part de l'astreinte ne sera pas versée au requérant. Cette part est affectée au budget de l'Etat. ».
[23] S. Hoynck, concl. sur CE, ass. 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, p.16.
[24] V. par ex. CE, sous-sections réunies, 30 mars 2001, Ribstein, req. n°185107.
[25] Cons. Const., déc. n°2015-455 QPC, 6 mars 2015, M. Jean de M.
[26] S. Hoynck, concl. sur CE, ass. 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, p.19.
[27] CE, 6ème et 5ème ch. réunies,4 août 2021, Association Les Amis de la Terre France et autres, req. n°428409, préc., pt. 3.
[28] CE, ass., 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, préc., pt 1.
[29] Article 258 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) « Si la Commission estime qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations. Si l'État en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne ».
[30] CE, 6ème ch., 18 mai 2018, req. n° 396130.
[31] CJCE, 12 juillet 2005, Commission c/ France - affaire dite « des merluchons », n° C-304/02.
[32] CE, ass. 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, préc., pt. 12.
[33] S. Hoynck, concl. sur CE, ass. 10 juillet 2020, Association Les Amis de la Terre France, req. n° 428409, p.23
[34] CE, 6ème et 5ème ch. réunies,4 août 2021, Association Les Amis de la Terre France et autres, req. n°428409, préc., pt. 6.
[35] CE, 6ème et 5ème ch. réunies,4 août 2021, Association Les Amis de la Terre France et autres, req. n°428409, préc., pt. 7.
[36] Décret n° 2020-1138 du 16 septembre 2020 relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l'air donnant lieu à une obligation d'instauration d'une zone à faibles émissions mobilité.
[37] CE, 6ème et 5ème ch. réunies,4 août 2021, Association Les Amis de la Terre France et autres, req. n°428409, préc., pt. 8.
[38] Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
[39] S. Hoynck, concl. sur CE, 6ème et 5ème ch. réunies, 4 août 2021, Association Les Amis de la Terre France et autres, req. n°428409, p.1.
[40] CE, 6ème et 5ème ch. réunies, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe, req. n°427301.
[41] C. Huglo, « Procès climatique en France : la grande attente », AJDA n°32, 30 septembre 2019, p. 1861.
[42] Cour du District de La Haye, 24 juin 2015, Fondation Urgenda c/ Pays-Bas.
[43] CE, 6ème et 5ème ch. réunies, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe, req. n°427301, préc.
[44] Communiqué de presse du Conseil d’Etat sur la décision CE, 6ème et 5ème ch. réunies, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe, req. n°427301, préc.
[45] Tribunal administratif de Paris, 4ème section – 1ère chambre, 3 février 2021, Association Oxfam France et autres, req. n°1904967.
[46] CJUE, 24 octobre 2019, Commission c/ France, n°C-636/18.
[47] CJUE, 24 octobre 2019, Commission c/ France, n°C-636/18, préc., pt. 89.
[48] Communiqué de presse de la Commission européenne, « Qualité de l'air : la Commission décide de saisir la Cour de justice d'un recours contre la France pour non-respect de son obligation de protection des citoyens contre la mauvaise qualité de l'air », 30 octobre
Emma PLARD