La circulaire du 5 septembre 2025 relative au repowering intervient dans un contexte où de nombreuses installations éoliennes terrestres arrivent au terme de leur première vie, rendant particulièrement sensibles les choix procéduraux opérés par les exploitants comme par les autorités préfectorales.
Le renouvellement (repowering ou remotorisation) des parcs éoliens terrestres place l'administration et les opérateurs à l'intersection de plusieurs régimes juridiques – police des installations classées pour la protection de l'environnement, autorisation environnementale, évaluation environnementale et droit de l'urbanisme – dont la mise en œuvre est dominée par des notions à forte teneur appréciative.
Sur le plan du droit administratif général, la portée d'une circulaire conditionne tant l'office de l'administration que les voies d'action ouvertes au justiciable. Le Conseil d'État distinguait, de longue date, les circulaires interprétatives des circulaires impératives (CE, Sect., 29 janv. 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker, Rec. p. 64) et admet le recours pour excès de pouvoir contre les dispositions impératives à caractère général qu'elles contiennent (CE, Sect., 18 déc. 2002, Duvignères, n° 233618, Rec. p. 463). Plus récemment, le juge administratif a étendu le contrôle juridictionnel aux documents de portée générale, même dépourvus de caractère impératif comme les lignes directrices, dès lors qu'ils sont susceptibles de produire des effets notables sur les droits ou la situation des administrés (CE, Ass., 12 juin 2020, GISTI, n° 418142).
La circulaire du 5 septembre 2025 s'inscrit dans un cadre stratégique désormais stabilisé par la publication, le 12 février 2026, de la troisième Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE 3). Ce texte déploie un plan ambitieux visant à accroître la production d'énergie décarbonée, souveraine et à prix compétitif en France, fixant les orientations énergétiques pour les dix prochaines années et traçant la voie vers la neutralité carbone à l'horizon 2050.
Pour l'éolien terrestre, la PPE 3 fixe une cible de 31 GW en 2030 et de 35 à 40 GW en 2035, contre environ 24 GW en 2025, en privilégiant explicitement le renouvellement des parcs existants. En matière photovoltaïque, le Gouvernement maintient une trajectoire ambitieuse avec une cible de 48 GW en 2030 et 55 à 80 GW en 2035, contre un peu plus de 31 GW en 2025. Concernant l'éolien en mer, la PPE 3 prévoit une cible de 15 GW de puissance installée d'ici 2035, avec un ajustement du calendrier pour l'objectif de 18 GW, désormais fixé à 2037, afin de mieux intégrer les réalités industrielles, notamment celles liées au raccordement des parcs au réseau électrique.
La PPE 3 confirme que partout où cela est possible, la remotorisation de parcs éoliens existants (c'est-à-dire le renouvellement des parcs avec des turbines plus puissantes) sera favorisée, pour limiter l'impact paysager. Cette orientation stratégique confère à la circulaire du 5 septembre 2025 une importance décisive : elle constitue l'instrument opérationnel permettant de mettre en œuvre la priorité gouvernementale en faveur du repowering, en clarifiant les procédures administratives applicables dans un contexte d'optimisation du parc existant. L'acceptabilité repose désormais sur une concertation renforcée avec les élus locaux et les collectivités, en particulier en réduisant l'impact sur les paysages avec la remotorisation de parcs éoliens existants.
Au sens de la circulaire du 5 septembre 2025, le repowering désigne le remplacement total ou partiel d'un parc afin de profiter des évolutions de technologies et d'en augmenter le rendement ou la capacité. Il est à noter que la modification ou le remplacement à l'identique d'une pièce d'une éolienne n'est pas un renouvellement au sens de la circulaire. L'idée d'un renouvellement est bien de remplacer les éoliennes dans leur ensemble, ou d'en ajouter, afin de prolonger l'exploitation du parc tout en améliorant sa productivité dans la perspective des objectifs français de production d'énergie renouvelable.
L'enjeu central soulevé par la circulaire du 5 septembre dernier réside ainsi dans la qualification juridique des modifications projetées dans le renouvellement au regard du régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) : s'agit-il d'une modification d'une installation existante ne présentant pas de caractère notable, d'une modification notable ou d'une modification substantielle, appelant une nouvelle procédure d'autorisation environnementale ?
Dans ces conditions, il convient d'analyser en premier lieu la manière dont la circulaire du 5 septembre 2025 structure les procédures administratives, en particulier par la clarification opérationnelle de la frontière entre modification notable et modification substantielle (I), avant de s'interroger sur les évolutions du cadre juridique englobant ce texte formellement non contraignant au-delà de la question de l'autorisation environnementale (II).
I. Une circulaire-guide structurante pour les procédures administratives
A. Des objectifs de sécurité juridique et d'acceptabilité des projets éoliens
Le premier apport de la circulaire du 5 septembre 2025 tient à sa vocation de sécurisation juridique. En effet, elle “permet de clarifier les règles pour les projets de renouvellement et de donner aux exploitants une meilleure visibilité quant à la procédure à suivre pour le renouvellement de leurs installations” (Circulaire, p. 1).
En matière de repowering, la qualification des modifications apportées à la configuration du parc éolien par l'opération de repowering emporte des conséquences procédurales importantes. En cas de modification notable, seul un “porter à connaissance” (PAC ci-après) est nécessaire, alors qu'en cas de modification substantielle, une nouvelle procédure d'autorisation environnementale est requise en application des dispositions de l'article L. 181-14 du code de l'environnement.
La sécurité juridique des opérateurs passe également par l'harmonisation des méthodes d'instruction par les préfets grâce à divers outils que nous détaillerons ci-après. À cet égard, la notion de polygone, qui n'était évoquée qu'une fois dans l'instruction du 11 juillet 2018, aïeule de la présente, est désormais définie. Il s'agit du périmètre d'enveloppe du parc existant délimité par les zones de survol des pales de chaque éolienne. Cette précision méthodologique se révèlera très utile pour la réalisation du PAC.
La circulaire remplit ainsi son rôle et s'inscrit dans le prolongement de la jurisprudence relative aux lignes directrices et à l'examen particulier par l'administration des situations individuelles. Ses auteurs précisent bien qu'elle détermine des lignes directrices à appliquer dans le cadre d'une analyse détaillée de chaque cas particulier et non comme des critères à appliquer automatiquement (Circulaire, p. 5).
L'autorité préfectorale ne saurait en effet se croire liée par une doctrine interne et doit fonder sa décision sur un examen circonstancié du projet, assorti d'une motivation adaptée (CE, 4 févr. 2015, Cortes Ortiz, n° 383267, publié au Recueil Lebon : obligation pour l'administration d'examiner si la situation justifie une dérogation aux lignes directrices). Rappelons que si les éoliennes appartiennent au régime des installations classées pour la protection de l'environnement, elles ont toujours fait l'objet de règles particulières. Il en va ainsi de leur démantèlement et, à cet égard, de la constitution de garanties financières par les exploitants. En effet, dès la pérennisation de l'autorisation environnementale unique par ordonnance en 2017, une partie dédiée aux éoliennes est insérée dans le code de l'environnement, notamment pour prévoir des modalités spécifiques de constitution des garanties financières (articles L. 515-44 à L. 515-46 et R. 515-101 à R. 515-109 du code de l'environnement).
En outre, cette circulaire poursuit l'objectif de renforcer l'acceptabilité des projets éoliens, grâce à une meilleure information du public sur les projets de renouvellement. Ainsi, “ le pétitionnaire est invité à mettre à disposition des riverains une synthèse du projet de renouvellement, comprenant notamment les photomontages” et une appréciation particulière doit être portée à la perception locale du parc en exploitation et à l'appropriation du projet de renouvellement (Circulaire p. 5). Le montage du projet de renouvellement doit par conséquent s'appuyer sur des processus de concertation, notamment avec des réunions publiques ou des questionnaires et ce, avant même et indépendamment de la qualification des modifications retenue par l'autorité préfectorale.
B. La clarification opérationnelle des notions de modification notable et substantielle
La méthode de qualification des modifications notable et substantielle
La qualification de modification notable ou substantielle apportée au parc éolien détermine la nécessité pour l'exploitant de solliciter une nouvelle autorisation environnementale.
La circulaire du 5 septembre 2025 rappelle ainsi que le renouvellement des installations s'inscrit dans le cadre des dispositions relatives à la modification des installations classées soumises à autorisation, telles qu'organisées par les articles L. 181-14, R. 181-45 et R. 181-46 du code de l'environnement. Il appartient à l'exploitant de porter à la connaissance du préfet toute modification apportée à l'installation, à ses modalités d'exploitation ou à son voisinage entraînant un changement notable des éléments du dossier d'autorisation. Le préfet doit alors apprécier si la modification projetée présente un caractère substantiel, c'est-à-dire si elle est de nature à entraîner des dangers ou inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, justifiant, le cas échéant, une nouvelle procédure d'autorisation environnementale.
La circulaire précise que cette appréciation repose sur une analyse circonstanciée de la nature et de l'ampleur des impacts différentiels du projet de renouvellement par rapport au parc existant, notamment au regard des nuisances sonores, des incidences paysagères et patrimoniales, des effets sur la biodiversité, ainsi que des conditions de démantèlement et de remise en état, conformément à la logique d'examen au cas par cas portée par le texte.
Sans prétendre fixer de règles nouvelles, la circulaire systématise un raisonnement par faisceau d'indices et par des hypothèses qu'elle détaille. Elle invite les services instructeurs à s'appuyer sur un panel de marqueurs permettant d'appréhender les modifications des paramètres qui sont susceptibles de caractériser une modification substantielle ou seulement notable :
évolution de la hauteur des mâts,
du gabarit rotorique,
de la puissance unitaire ou totale,
modification de l'emprise foncière,
conditions d'accès et de raccordement, ou encore
incidences sur les milieux naturels et le paysage.
L'objectif est d'éviter que la qualification juridique ne résulte d'une lecture purement formelle des changements projetés.
Dans le cadre de l'instruction des opérations de renouvellement, la circulaire invite l'autorité préfectorale à raisonner notamment à partir des impacts différentiels du projet par rapport au parc existant, en appréciant les effets nouveaux ou aggravés susceptibles de résulter des modifications projetées. Cette approche, centrée sur une analyse globale des incidences environnementales du renouvellement, conduit nécessairement à prendre en considération les interactions entre les installations existantes et les équipements projetés, notamment lorsque le repowering s'inscrit dans un environnement déjà fortement équipé. Sans ériger l'analyse des effets cumulés en exigence autonome, la circulaire s'inscrit ainsi dans le cadre général de l'évaluation environnementale pour l'éolien, tel qu'il résulte notamment du guide de l'étude d'impact des projets éoliens terrestres, un outil utile pour la préparation et l’instruction des demandes d’autorisations environnementales.
Deux situations sont prédéterminées par la circulaire. En effet, et assez logiquement, un renouvellement à l'identique doit être qualifié de seulement notable, tandis que l'extension d'un parc, au sens de l'article R. 181-46 du code de l'environnement, constitue une modification substantielle (Circulaire p. 8).
Dans tous les cas, et même en cas de modification à l'identique, la circulaire insiste sur l'analyse et l'encadrement des impacts sur la biodiversité. Si cela est justifié une dérogation espèces protégées (DEP ci-après) devra être sollicitée et le cas échéant obtenue. Ces précisions font écho à la riche jurisprudence sur la DEP, et notamment la récente décision du Conseil d'État du 16 décembre 2025 (n°494931, mentionné aux Tables), selon laquelle le préfet est tenu de mettre en demeure l'exploitant de solliciter une DEP, à tout moment de l’exploitation, en cas de risque suffisamment caractérisé.
La circulaire précise également que dans le cas d'un renouvellement localisé au sein d'une zone de protection renforcée comme les parcs nationaux et les réserves naturelles, une nouvelle autorisation est nécessaire. Une liste des zones sensibles est annexée, ce qui marque une évolution avec l'instruction de 2018.
Une flotte d'outils appareillée pour l'instruction
La circulaire complète cette grille d'analyse par un logigramme d'instruction en annexe et par des attendus précis sur le contenu du PAC.
Ces attendus doivent être analysés comme des instruments de bonne administration et de sécurité juridique : ils ne se substituent pas aux textes, mais visent à éviter des décisions fondées sur des dossiers lacunaires et à renforcer la compréhension du raisonnement préfectoral.
Ainsi, cette circulaire complète d'autres efforts de l'administration pour guider les services instructeurs et les exploitants, comme la note de la Direction générale de la prévention des risques de 2021 sur les modifications des ICPE ou encore le formulaire d'appréciation du caractère substantiel à joindre avec le PAC.
La notion de polygone joue, dans cette architecture, un rôle d'objectivation. En fixant un périmètre de référence correspondant à l'enveloppe du parc existant, l'administration entend stabiliser l'analyse des reconfigurations internes par rapport aux modifications susceptibles de constituer une extension spatiale et ce, autour d'une assiette déterminable pour tous les parcs. Ce référentiel ne constitue pas un critère autonome : la qualification demeure fondée sur l'analyse des impacts.
Enfin, la circulaire rappelle avec insistance l'exigence de motivation des décisions administratives, en cohérence avec l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. La structuration du raisonnement – proportionnalité des exigences documentaires, analyse des impacts puis qualification juridique – constitue à cet égard un élément central de sécurisation, permettant de démontrer l'effectivité de l'examen particulier et d'éviter toute impression d'automaticité, laquelle serait contraire aux exigences dégagées par la jurisprudence relative aux lignes directrices.
II- Un texte non normatif concourant au cadre juridique du repowering
La construction d'un cadre juridique opérationnel pour le repowering
La circulaire du 5 septembre 2025 s'inscrit dans la continuité de textes européens, législatifs et réglementaires.
Initialement, la modification ou le renouvellement d'un parc éolien étaient réglementés par les dispositions du code de l'environnement complétées par l'arrêté ministériel du 26 août 2011 relatif aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent au sein d'une installation soumise à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement.
Cet arrêté, toujours en vigueur dans sa dernière version modifiée par l'arrêté du 8 mars 2024, définit dans le cadre de son application le renouvellement comme le « remplacement d'un ou plusieurs aérogénérateurs constituant une modification notable au sens de l'article R. 181-46 » ; renouvellement rime donc à l'origine avec modification notable. Ce texte prescrit des obligations aux exploitants en matière d'implantation, exploitation et démantèlement.
Il est intéressant de noter que cet arrêté exclut le renouvellement à l'identique de certaines prescriptions. Dès lors que les conditions d'exploitation sont inchangées, le parc pourra en effet être exploité selon les mêmes dispositions que l'autorisation initiale.
Dans son instruction de 2018 précitée, le Gouvernement a voulu guider les préfets et les opérateurs dans l'appréciation du caractère notable ou substantiel des modifications apportées au parc. En raison de sa nature, ce texte ne présentait pas de caractère normatif mais constituait une étape importante pour le cadre juridique de l'éolien terrestre et pour la mise en pratique opérationnelle des renouvellements de parcs.
Cette instruction a ensuite été complétée par la loi APER du 10 mars 2023 (Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables) qui mentionne la notion de rééquipement en son article 9. Cependant la loi APER ne définit pas le rééquipement. Il faut donc se référer à la Directive (UE) 2018/2001 dont l'article 2 définit le rééquipement comme « la rénovation des centrales électriques produisant de l'énergie renouvelable, notamment le remplacement total ou partiel des installations ou des systèmes et des équipements d'exploitation, dans le but d'en modifier la capacité ou d'augmenter l'efficacité ou la capacité de l'installation ». Cette définition du rééquipement englobe donc la notion de renouvellement au sens de la circulaire du 5 septembre 2025. On observe alors que, si la notion de « rééquipement » reçoit une définition par un texte européen, celle de renouvellement n'apparaît que dans un arrêté ministériel, pour sa seule application et en référence à la notion de modification notable et non substantielle.
L'article 9 de la loi APER, qui n'est désormais plus en vigueur, avait pour but d'accélérer l'instruction du rééquipement d'un parc, notamment en cas d'extension, en disposant que « les incidences que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement sont appréciées au regard des incidences notables potentielles résultant de la modification ou de l'extension par rapport au projet initial. » Désormais, en cas d'extension dans le cadre d'un renouvellement de parc, l'ensemble des impacts doivent être analysés, et non les seuls impacts différentiels, dans le cadre d'une nouvelle étude d'impact dès lors que, selon la circulaire, l'extension d'un parc constitue obligatoirement une modification substantielle.
La notion de renouvellement est ainsi désormais fixée pour son application pratique par la circulaire du 5 septembre dernier, qui remplace l'instruction de 2018 et s'impose comme l'aboutissement - pour l'instant - d'un cadre juridique pour le repowering des parcs éoliens.
Si ces auteurs ont bien pris soin de ne pas lui donner de valeur normative, et par là écarter l'ouverture d'un recours à son encontre, en indiquant explicitement que les préfets ne doivent pas la citer explicitement et toujours faire une appréciation casuistique des projets, elle contribue significativement à la sécurité juridique des opérations. En effet, outre le contenu du PAC qu'elle explicite, une précision importante est apportée sur le délai dans lequel l'autorité préfectorale doit se prononcer, c'est-à-dire deux mois maximums. Cette précision est bienvenue dès lors que le code de l'environnement n'indique aucun délai d'instruction pour les PAC en matière d'ICPE.
Cette circulaire est donc, comme c'est souvent le cas, bien plus qu'un simple texte interne à l'administration. Elle constitue une étape cruciale dans la détermination du cadre juridique du repowering, qui, nous l'espérons, n'évoluera pas trop rapidement à l’aube de l’exigeante, en matière de repowering, planification décennale fraîchement obtenue.
Le cadre juridique du repowering au service de la durabilité des parcs éoliens
Le repowering constitue une opération d'ampleur qui met en œuvre d’autres réglementation que celle relative aux autorisations environnementales. Il en va ainsi de la réglementation sur le traitement des déchets. Le repowering, générateur de nombreux déchets dû au démantèlement du parc avant son remplacement, pose la question de la place du renouvellement des parcs éoliens dans l'économie circulaire. L'enjeu en termes de souveraineté est en effet de taille, dès lors que certains éléments des éoliennes contiennent des métaux et terres rares dont l'approvisionnement dépend de pays étrangers, malgré une nette amélioration des technologies à cet égard. Le traitement des pâles d'éoliennes constitue également un enjeu important en raison des milliers de tonnes de matière composite à traiter.
Dès lors que la durée de vie des parcs touche à sa fin, la littérature a fleuri sur le sujet. En 2019, un rapport sur l'économie circulaire dans la filière éolienne terrestre a été publié conjointement par le Ministère de la Transition écologique et solidaire et par le ministère de l'Économie et des Finances sur la base d'une mission confiée au Conseil Général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l'Économie, de l'Industrie, de l'Energie et des Technologies (CGE). En 2020, l’ADEME a publié une étude technico-économique consacrée au renouvellement des parcs éoliens, mettant en avant l’importance de la valorisation des déchets générés par ces opérations.
Si le secteur éolien n'est pas encore doté d'une filière de Responsabilité Élargie des Producteurs (REP), comme c'est le cas pour le photovoltaïque, une recommandation a été faite en ce sens dans le rapport de 2019. La réglementation a également évolué vers plus de durabilité des parcs. Rappelons que les opérateurs qui sont producteurs des déchets résultant des opérations de repowering sont responsables de leur prise en charge et doivent à cet égard respecter la hiérarchie de traitement des déchets : réutilisation, recyclage, valorisation et à défaut élimination (article L. 541-1, II, 2° du code de l'environnement).
Ainsi des objectifs progressifs de réutilisation et de recyclage des éléments des éoliennes sont prévus (Arrêté du 26 août 2011 dans sa version modifiée au 22 juin 2020). Pour les éoliennes démantelées à partir du 1er juillet 2022, au minimum 90 % de leur masse totale, fondations incluses lorsque la totalité des fondations sont excavées, ou 85 % lorsque l'excavation des fondations fait l'objet d'une dérogation, doivent être réutilisés ou recyclés. Concernant les rotors ce sont 35% de leur masse qui doit être réutilisée ou recyclée.
Pour les éoliennes dont le dossier d'autorisation est déposé complet au 1er janvier 2024, et celles mises en service à cette date après un repowering, c'est 95 % de leur masse totale, tout ou partie des fondations incluses, qui doit être réutilisable ou recyclable. Concernant les rotors de ces parcs, c'est 45% de leur masse qui doit être réutilisable ou recyclable et 55% pour les parcs dont le dossier d'autorisation est déposé complet au 1er janvier 2025.
Pour conclure, la circulaire du 5 septembre 2025 précise la procédure d'autorisation applicable aux renouvellements de parcs éoliens, tout en laissant une certaine marge d'appréciation aux services instructeurs.
À côté de l'enjeu majeur de la sécurité juridique des opérateurs, la durabilité des parcs éoliens, condition essentielle pour atteindre les objectifs environnementaux récemment définis et renforcer la souveraineté économique, occupe une place importante dans les opérations de repowering.
Augustin BERGONZI Baptiste DEGOUILLES
Responsable de la gazette de l’IDPA Membre de la gazette de l’IDPA