CE, avis, 2 octobre 2025, req. n° 503737, mentionné aux tables
A la différence des infractions commises par le personnage de Frank Abagnale Jr. dans le film Catch Me If You Can de Spielberg, l’avis du Conseil d’Etat commenté porte sur des infractions aux règles d’urbanisme consistant en l’exécution de travaux sans autorisation ou en méconnaissance des autorisations délivrées. N’est pas en cause la fuite perpétuelle de l’auteur de ces infractions mais la disparition apparente de celles-ci du fait de leur régularisation.
Les faits ayant donné lieu au litige : des travaux constituant une infraction aux règles d’urbanisme régularisés avant l’édiction d’un procès-verbal d’infraction.
Les requérants ayant constaté que leur voisine, une société, avait effectué sans autorisation des travaux consistant à la réalisation d’une terrasse surélevée couverte et d’un cabanon donnant sur leur jardin ont demandé au maire de la commune de prendre un procès-verbal constatant cette infraction sur le fondement de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme et de le transmettre au ministère public.
Le maire restant toutefois silencieux sur cette demande et autorisant la société à régulariser les travaux réalisés a fait naître une décision implicite refusant de dresser un procès-verbal d’infraction.
Le tribunal administratif, saisi en excès de pouvoir d’un recours en annulation, ne sachant s’il devait apprécier la légalité de ce refus en se plaçant à la date à laquelle le refus a été pris ou à la date à laquelle il statuait, a donc décidé de se tourner vers le Conseil d’Etat pour trancher cette question.
Mais ce n’est pas la seule à être posée.
Il s’interrogeait également sur l’injonction devant être prononcée, relevant du plein contentieux, en cas d’annulation du refus dont la légalité s’apprécierait classiquement.
La première question posée au Conseil d’Etat porte ainsi sur l’extension de la décision Américains accidentels (CE, 19 juillet 2019, req. n° 424216 – 424217, publié au rec.) aux refus du maire de prendre un procès-verbal d’infraction.
Cette décision fondée sur l’effet utile de l’office du juge conduit nécessairement à s’interroger sur l’effet utile de l’annulation d’un refus de dresser un procès-verbal et donc sur l’utilité d’édicter un tel acte.
Le procès-verbal d’infraction est un acte indispensable pour rétablir la légalité et réprimer l’auteur des infraction.
L’article L. 480-1 du code de l’urbanisme impose à l’autorité administrative compétente de dresser un procès-verbal lorsqu’elle a connaissance d’une infractions de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1 de ce code.
Cette autorité se trouve ainsi dans le cadre d’une compétence liée impliquant nécessairement de dresser un procès-verbal en cas d’infractions. Cela ne fait aucun doute au regard du texte de la loi, de la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE, 23 septembre 2019, req. n° 424270, mentionnée aux tables) et de la réponse ministérielle récente de 2023 à une question parlementaire sur ce point (question écrite n° 2809 de Jean Louis Masson).
Cette compétence liée est justifiée par les principales conséquences qu’emporte l’établissement d’un procès-verbal.
L’établissement d’un tel acte est nécessaire pour que l’autorité administrative compétente puisse mettre en demeure l’intéressé de procéder à la régularisation des travaux en vertu de l’article l. 481-1 du code de l’urbanisme.
Dans le cas d’espèce, la société avait régularisé les travaux effectué d’elle-même. Ce n’est donc pas au regard de cette utilité que le refus de prendre le procès-verbal doit être analysé mais au regard de la seconde conséquence de l’édiction d’un tel acte qui agit directement sur la répression de l’auteur de l’infraction.
En effet, l’établissement d’un procès-verbal d’infraction, qui est transmis sans délai au ministère public en vertu de l’alinéa 4 de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, déclenche l’action publique. Par cette transmission, le ministère public saisi engagera éventuellement des poursuites pénales.
Ainsi, le refus du maire de dresser un procès-verbal d’infraction équivaut à refuser de saisir l’autorité judiciaire et à tolérer la commission d’actes illégaux en empêchant leur répression (concl. Iljic sur CE, 23 septembre 2019, req. n° 424270, mentionné aux tables).
La saisine du juge par un tiers a pour but « qu’il dise si l’administration a ou non enfreint le droit » à la date où elle a refusé d’établir le procès-verbal, c’est-à-dire si l’autorité administrative compétente aurait dû prendre cet acte à la date à laquelle elle a refusé d’agir.
Si le juge conclut alors que le maire aurait dû prendre un procès-verbal d’infraction, l’effet utile de l’annulation du refus est alors très clair : il réside dans le fait que soit dressé un procès-verbal permettant la répression de l’infraction.
Cet effet utile ne justifie ainsi en rien que le juge effectue une appréciation dynamique de la légalité du refus de dresser un tel acte.
L’inapplication de la décision Association des Américains accidentels aux refus du maire de dresser un procès-verbal en vertu de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme
L’appréciation dynamique de la légalité doit être justifiée d’une part, par la nature des droits en cause et, d’autre part, par la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait (CE, 12 juin 2020, req. n° 422327, publié au Rec.).
La décision Américains accidentels a été appliquée afin de permettre au juge d’avoir une analyse actuelle des enjeux qui se jouent pour le requérant en matière notamment de libertés publiques ou d’activités économiques.
Cette appréciation dynamique se justifie également lorsque le contentieux est tourné vers l’avenir.
Or, ce n’est pas le cas des contentieux portant sur le refus du maire de dresser un procès-verbal d’infraction sur le fondement de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme.
Comme l’indique la rapporteure publique de cette affaire, Mme Pradines, « l’effet utile de l’annulation d’un refus de dresser un procès-verbal d’infraction réside aussi dans la possibilité d’une action répressive, tournée vers le passé ».
Cette action répressive n’est pas privée d’objet et a toujours lieu d’être quand bien même l’écoulement du temps aurait permis une régularisation des travaux.
En effet, il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour de cassation qu’un permis de régularisation délivré postérieurement à la date à laquelle ont été entrepris des travaux, ne peut faire disparaître l’infraction commise avant qu’il ne soit pris (Cass. crim., 12 janvier 1982, n° 81-92.481, Bull n°13).
Le permis de régularisation fait cesser l’infraction mais ne la fait pas disparaître. Dès lors, son auteur doit pouvoir faire l’objet de poursuites pénales enclenchées par la transmission d’un procès-verbal du maire au ministère public.
Dès qu’une infraction aux règles d’urbanisme est commise, l’auteur des faits doit pouvoir être puni. L’obligation incombant au maire de dresser un tel procès-verbal n’est pas susceptible de s’éteindre par l’effet de l’écoulement du temps puisqu’une infraction qui a existé aura toujours existé même si elle n’existera pas forcément pour toujours.
L’écoulement du temps ne doit permettre ni à l’administration de se dérober face à son obligation de dresser un procès-verbal, ni à l’auteur des faits d’échapper à des poursuites pénales.
C’est également pour ces raisons que le Conseil d’Etat avait considéré que la légalité des refus de procéder à la constatation d’une contravention de grande voirie devaient être appréciée au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle il est intervenu (CE, avis, 31 mars 2023, Asso. de protection de la plage de Boisvinet et son environnement, req. n° 470216, publié au Rec.).
Dès lors, lorsque le juge est saisi d’un recours tendant à l’annulation d’un refus du maire de dresser un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, il doit en apprécier la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle ce refus est intervenu.
L’obligation du juge d’enjoindre au maire de dresser le procès-verbal sauf en cas de prescription de l’action publique
Cette obligation du juge d’enjoindre au maire de dresser un procès-verbal ne surprend guère.
Les raisons mêmes qui justifient que la légalité du refus de dresser le procès-verbal d’infraction soit appréciée à la date de cette décision doivent conduire le juge, si ce refus est annulé, à faire droit aux conclusions aux fins d’injonction en en tirant les conséquences.
Mme Pradines souligne à ce sujet qu’il n’y a « ni impossibilité matérielle systématique, ni impossibilité juridique et pratique » de dresser un procès-verbal d’infraction.
Afin de constater les infractions commises et leur ampleur, l’administration pourra se fonder sur les travaux qui ont fait l’objet d’un permis de régularisation, des courriers ou courriels échangés avec l’intéressé ou les voisins et particulièrement la demande des requérants adressée au maire de dresser un procès-verbal.
La seule hypothèse où l’utilité d’enjoindre au maire de dresser un procès-verbal apparaît inexistante est le cas où l’infraction ne peut être poursuivie pénalement du fait de la prescription de l’action publique.
Dans un tel cas, les requérants peuvent toujours engager la responsabilité de l’Etat pour le retard à dresser un procès-verbal d’infraction (CE, 21 octobre 1983, req. n° 31728, publié au rec.).
Ainsi, le juge administratif pourra toujours rattraper le maire qui refuse de dresser un procès-verbal soit à l’occasion d’un recours en excès de pouvoir, soit par la voie d’un recours en responsabilité.
Clémence LACOUR
Membre de la Gazette