Extrait de la Gazette n°29 - Octobre/Novembre 2017
Historiquement, la pollution atmosphérique a été le premier type de pollution à être réglementé par le droit. En effet, le décret impérial du 15 octobre 1810 relatif aux Manufactures et Ateliers répandant une odeur insalubre ou incommode et la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, incommodes ou insalubres avaient pour objectif de limiter les fumées d’usines, en raison des nuisances qu’elles provoquent pour le voisinage.
Le but ici n’était pas encore de limiter l’effet nocif pour la santé, mais bien de prévenir les désagréments de voisinage. En effet, la responsabilité des exploitants pouvait être engagée sur le fondement du trouble anormal du voisinage.
On observe une première évolution dans les années 1960 avec la loi n°61-842 du 2 août 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques, afin de limiter « les odeurs qui incommodent la population, compromettent la santé ou la sécurité publique, ou nuisent à la production agricole, à la conservation des constructions et monuments ou caractère des sites ».
Mais c’est véritablement 35 ans plus tard, que le législateur, dans la loi dit LAURE [1], consacre un droit à chacun de respirer un air qui ne nuise pas à la santé et en fait un objectif des politiques publiques.
Dès lors, la pollution de l’air est définie à l’article L. 220-2 du Code de l’environnement comme « l'introduction par l'homme, directement ou indirectement ou la présence, dans l'atmosphère et les espaces clos, d'agents chimiques, biologiques ou physiques ayant des conséquences préjudiciables de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels, à provoquer des nuisances olfactives excessives. ».
Cette évolution s’est faite notamment sous l’influence de l’Union européenne, tout d’abord, par une directive de 1996 relative à la qualité de l’air ambiant [2], puis par celle de 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe [3]. Ces réglementations cadres s’accompagnent de textes plus spécifiques à la pollution de l’air sectorielle, notamment dans le cadre de la lutte contre les émissions industrielles [4] ou plus récemment, sur la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques.
Or, malgré ce dispositif législatif et réglementaire très important, un double constat doit être posé.
Tout d’abord, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) estime que la pollution de l’air est responsable de la mort de 7 millions de personnes par an dans le monde, 460 000 morts par an dans l’Union européenne et 48 000 morts prématurés par an en France. Cela correspond à la troisième cause de mortalité dans le pays, après le tabac et l’alcool [5], ce qui correspond à 9% de la mortalité et à une perte d’espérance de vie pouvant dépasser 2 ans pour une personne âgée de 30 ans.
Ensuite, un constat est frappant. Alors que les émissions anthropiques de la plupart des polluants ont diminué significativement – les émissions de particules fines oxydes d’azote ont diminué de 40% à 50% depuis l’an 2000 par exemple [6] - la pollution de l’air extérieur « explose » conduisant à l’apparition de pics de pollution. En effet, en 2016 et 2017, plusieurs villes de France ont connu de tels pics. L’année 2016 a été l’année des records : la pollution atmosphérique en Ile-de-France a dépassé à de nombreuses reprises les seuils réglementaires à des niveaux encore jamais enregistrés [7].
La question qui se pose alors est la suivante : Pourquoi les différents dispositifs juridiques mis en place échouent à prévenir la pollution atmosphérique (I) et surtout quelles seraient les conséquences contentieuses de cet échec (II) ?
I/ La pollution de l’air, un phénomène mal compris par le droit
A. La pollution de l’air, un phénomène physique et chimique complexe
Le terme de pollution provient à la fois du langage courant et scientifique. Son étymologie renvoie à l’idée de souillure et de profanation, qui a évolué pour désigner aujourd’hui une dégradation, un jugement de valeur négatif porté sur le fait que l’homme soit à l’origine de la destruction de l’espace naturel. Polluer, c’est ainsi salir, dégrader par l’introduction de matières toxiques ou d’agents polluants [8].
De manière générale, la pollution de l'air peut être définie comme une modification quantitative par hausse de la concentration de certains de ses constituants normaux, soit une modification qualitative due à l'introduction de composés étrangers, à savoir les gaz et les particules solides, poussières et fumées. Ils peuvent être primaires lorsqu'ils sont directement rejetés dans l'air ou secondaires lorsqu'ils entrent en contact entre eux ou avec les autres composants de l'atmosphère [9]. Cependant, la pollution atmosphérique peut être aussi d’origine naturelle, par exemple, la végétation, les brumes de sable du Sahara, embruns marins, ou encore les éruptions volcaniques, peuvent être des facteurs d’augmentation de la pollution atmosphérique [10].
Par ailleurs, les niveaux de pollution fluctuent aussi en fonction des conditions météorologiques [11], ou des conditions climatiques. En effet, les épisodes de canicule estivale sont propices aux épisodes de pollution à l'ozone, tandis que les hivers froids entraînent un accroissement des émissions liées au chauffage.
Enfin, il est acquis aujourd’hui que des composés chimiques peuvent interagir entre eux, ce que l’on appelle aujourd’hui l’effet cocktail. Aujourd’hui, il est difficile de définir quels sont les effets de mélanges de toutes les substances rejetées dans l’atmosphère. A cela s’ajoute le fait que la pollution de l’air ne connait pas de frontières et voyage allègrement au-delà des pays, continents et des mers. Ainsi, jusqu’à 50% du mercure issu de l’activité humaine qui se dépose chaque année en Amérique du Nord proviendrait des autres continents, en particulier de la Chine et de l’Inde [12].
B. L’échec du droit dans son évaluation et dans son encadrement : l’exemple du pic de pollution
Après avoir posé ces constats sur la pollution de l’air, on comprend pourquoi le droit peut avoir quelques difficultés à appréhender le problème de cette pollution et à la maîtriser. Un des exemples les plus frappants est celui de la réglementation du pic de pollution.
Un pic de pollution n’est pas défini juridiquement, mais il recouvre l’idée d’un dépassement de seuils de concentration dans l’air d’un certain nombre de polluants réglementés par un décret de 2010 [13], comme les particules à suspension (PM10), ou dioxyde d’azote (NO²) [14].
Ces pics de pollution atmosphérique caractérisent en droit un trouble à l’ordre public justifiant l’intervention de la police administrative, en raison des dommages à la santé et à la salubrité publiques ainsi qu’à l’environnement qu’ils provoquent. Ils mobilisent plusieurs polices administratives : la police administrative générale mais aussi des polices spéciales (police administrative de l’air, des ICPE). Aujourd’hui, l’importance de ces troubles a même poussé le pouvoir réglementaire à définir une police administrative propre à ces pics de pollution [15].
Cependant, il semblerait que le dispositif mis en place par la France, poussé par l’influence de l’Union européenne, ne soit pas suffisant.
En effet, un paradoxe a été mis en relief dans l’émission radiophonique « Interception » sur France Inter [16] : comment se fait-il qu’autour de l’étang de Berre où il se concentre plus d’une quarante d’installation SEVESO, il n’existe que peu d’alertes sur la pollution de l’air ?
Cela s’explique en partie car les organismes chargés du contrôle de l’air mesurent la pollution selon les dispositions réglementaires imposées par les directives européennes, qui exigent de quantifier les particules en mesurant la masse des particules dans l’air. Ce mode de mesure conduit alors, selon l’institut éco-citoyen de Fos-sur-mer [17], à une surreprésentation des grosses particules (> 1 μm) car elles pèsent plus lourd que les particules ultrafines (< 0,1 μm).
L’institut partant de ce constat a alors conduit une étude, dite EPSEAL [18], afin de compter une à une les particules en fonction de leur taille et ont mis en relief le fait que 80% de l’air de la région était composé de particules ultra fines, ce qui explique qu’aucun pic de pollution ne soit enregistré.
Or, il est reconnu par de nombreuses études que les particules fines (entre 10 et 500 nm) atteignent les bronches voire directement le système sanguin, les rendant d’autant plus dangereuses que les particules plus grosses.
Ainsi, la réglementation aujourd’hui semble peu appropriée pour calculer correctement les émissions industrielles, ou même agricoles. Le directeur de AirPACA, interrogé lors du tournage de l’émission Interception, [19] reconnait que les particules inférieures à 1 micro devraient être aussi mesurées.
Par ailleurs, se pose la nécessité de prendre en compte l’effet cocktail, en complément de la mesure des niveaux de chaque polluant. Or, aujourd’hui, les outils scientifiques ne permettent pas de comprendre comment additionner toutes les substances entre elles, et quel impact peuvent avoir ces cocktails.
Cela montre la nécessité de faire évoluer au plus vite la prise en compte par les pouvoirs publics de la pollution de l’air, et pose la question du risque contentieux à la suite de ces pollutions.
II/ La pollution de l’air, à la recherche du responsable
A. L’inévitable condamnation de l’Etat français
La Commission européenne a déjà renvoyé la France, le jeudi 19 mai 2011, devant la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) pour non-respect des valeurs limites relatives aux particules, car elle estimait que la France n’avait pas pris de mesures efficaces pour remédier au problème d’émissions excessives de ce type de particules dans plusieurs zones du pays [20]. En 2015, elle a menacé de nouvelles poursuites devant la CJUE si le gouvernement français n’adoptait pas rapidement des mesures efficaces pour lutter contre la pollution atmosphérique dans une dizaine de zones [21].
En effet, la directive n° 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur en Europe fait obligation aux Etats membres de surveiller la qualité de l’air ambiant sur leur territoire. Son article 13 impose que ne soient pas dépassées des valeurs limites de concentration de polluants, notamment de dioxyde d’azote et de particules fines PM10, fixées à son annexe XI. Le principe de cette obligation est transposé dans le droit français à l’article L. 221-1 du code de l’environnement. Les valeurs limites sont transposées à l’article R. 221-1 de ce code.
En cas de non-respect de ces valeurs limites à l’expiration du délai fixé par l’annexe XI, délai expiré depuis 2010 au plus tard, l’article 23 de la directive prescrit aux Etats membres de prendre les mesures appropriées, dans le cadre de plans relatifs à la qualité de l’air, afin de ramener le plus vite possible la concentration en polluants dans l’atmosphère en dessous des valeurs limites.
Cette obligation est transposée dans le droit français aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du Code de l’environnement.
Par ailleurs, dans un arrêt du 19 avril 2014, ClientEarth [22], la CJUE a précisé que les obligations définies par la directive de 2008 sont des obligations de résultat et non simplement des obligations de moyen..
En conséquence, le seul fait d’établir un plan relatif à la qualité de l’air conforme à l’article 23 de la directive ne permet pas de considérer que l’Etat satisfait aux valeurs limites de concentration de polluants dans l’atmosphère. De plus, elle indique que lorsqu’un Etat membre n’a pas assuré le respect de ces valeurs limites, il appartient à la juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale, toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que cette autorité établisse le plan exigé par ladite directive dans les conditions que celle-ci prévoit.
Les poursuites par l’Union européenne n’ont à ce jour pas abouti mais le Conseil d’Etat, par un arrêt du 12 juillet 2017 [23], a enjoint au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des zones concernées par les dépassements de valeurs limites de concentration de NO2 et de PM10, un plan relatif à la qualité de l'air permettant de ramener ces concentrations sous les valeurs limites fixées par l'article R. 221-1 du Code de l'environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018.
En réaction, Nicolas Hulot et Agnès Buzyn ont prévu d'échanger avec les préfets concernés pour définir une méthode et élaborer, d'ici mars 2018, en partenariat étroit avec les collectivités territoriales, des feuilles de route opérationnelles sur la qualité de l'air permettant de respecter les directives européennes et de ramener les concentrations de polluants en dessous des seuils autorisés [24].
B. Une possible indemnisation des victimes de la pollution de l’air ?
En France, cette pollution serait responsable de 48 000 mors prématurés par an en France, ce qui constitue la troisième cause de mortalité dans le pays.
La question qui se pose alors est de savoir vers qui les victimes doivent-elles se retourner ?
Il apparait que les victimes à la suite des dommages liés à la pollution atmosphérique préfèrent mettre en cause l’Etat ou la commune pour carence fautive.
Ainsi, il semblerait que ce soit la responsabilité du « contrôleur », plutôt que des « contrôlés » qui soit recherchée [25]. En effet, il serait difficile de faire reconnaître la responsabilité individuelle d’un industriel ou d’un automobiliste en particulier, isolément, responsable de la pollution atmosphérique. La pollution étant un phénomène physique et chimique mouvant, il faudrait essayer de rechercher la responsabilité in solidum d’un collectif indéterminé du fait de la conjonction de leurs activité ou circulation, qui devrait s’étendre au-delà de nos frontières.
Ainsi, les associations se retournent particulièrement vers l’Etat, du fait de sa carence. La mise en jeu de la responsabilité de l’autorité de police n’est certainement pas la solution la plus efficace, pour plusieurs raisons :
Tout d’abord, parce que même si cela permet d’indemniser les victimes, elle ne permet pas de responsabiliser les véritables responsables des pollutions. Cette question avait été discutée notamment par un commissaire du gouvernement, dans l’affaire des algues vertes, « les coupables véritables ne seront pas concernés, du moins directement, par votre jugement. En effet, si nous remontons à la source de ces pollutions, comme le bon sens nous y invite, les pollueurs sont bien les agriculteurs et tout spécialement, dans le secteur concerné, les éleveurs pratiquant l'élevage de volailles en hors-sol » [26].
Ensuite, la problématique majeure de l’engagement de cette responsabilité reste l’établissement du lien de causalité entre la pollution et les pathologies. En effet, contrairement à une molécule comme l’amiante, qui déclenche des troubles particuliers – comme le cancer de la plèvre – il n’y a pas de signature particulière des troubles de la pollution de l’air. Selon l’OMS, en termes de mortalité, la pollution de l’air se manifeste par des décès dus à 34% à un accident cérébro-vasculaires et 36% à un cancer du poumon et peut avoir différentes formes.
Il existe deux types de troubles liés aux différentes expositions à cette pollution. En premier lieu ?, à faible exposition les symptômes, notamment lors des pics de pollutions, peuvent se manifester par de l’asthme, sinusites chroniques, irritation du nez, bronchopneumopathies chroniques obstructives ou d'infections aiguës des voies respiratoires inférieures et en second les troubles aigus lors des expositions à long terme touchent les voies respiratoires mais aussi le système cardiovasculaire.
Il découle de ces constations médicales que le lien de causalité qui devra être examiné par les juges du fond devra être strictement individuel, en fonction de l’exposition de la personne à la pollution. Il faudra démontrer et avoir une connaissance suffisamment fine de la quantité de pollution que la personne a respiré tout au long de sa vie.
En ce sens, l’étude EPSEAL menée par Barbara Allen autour de Fos sur mer est très intéressante. Ce projet est le fruit de la rencontre entre les questionnements des habitants de Port-Saint-Louis-du-Rhône et de Fos-sur-Mer au sujet de l’impact de leur environnement sur leur santé. La zone étudiée présente un caractère assez inédit en France aujourd’hui : ces deux communes ont connu au début des années 1970 l’implantation d’un important bassin industriel : raffineries, dépôts pétroliers, usines chimiques, métallurgiques, sidérurgiques, usines de traitement de déchets industrielles, …
L’étude a donc visé à documenter et décrire de manière systématique, représentative et participative la santé des habitants de ces deux villes, pour un échantillon aléatoire de plus de 800 personnes.
Un constat alarmant est à faire à partir de cette étude : 10% de l’échantillon ont développé un cancer contre 6% de la population française. Il existe deux fois plus de diabètes qu’en France, et ce nombre quadruple pour les diabètes de type 1 chez l’enfant et 63% de la population étudiée a contracté au moins une maladie chronique contre 36,6% dans le reste du pays.
Cette étude peut servir de base à l’établissement d’un lien de causalité et notamment pour un lien de causalité entre ces pathologies et la pollution de l’air.
Or, ici, cette étude est spécifique à la pollution industrielle liée à la présence de plus d’une quarantaine d’installation SEVESO [27], mais de nombreuses études tentent actuellement de parfaire la connaissance de l’exposition réelle de la population en France, pourront apporter d’autres précisions.
Aujourd’hui les premières actions en justice ont été introduites à la suite des pics de pollution en décembre 2016, soutenues par l’association nationale pour la prévention et l’amélioration de la qualité de l’air [28] dite Respire et l’association Ecologie sans frontière [29], devant le juge administratif pour carence fautive de l’état. Ces premiers contentieux nous apporteront peut-être un éclairage sur la caractérisation du lien de causalité.
Naïma BELARBI
[1] Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie
[2] Directive 96/62/CE du conseil du 27 septembre 1996 concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant
[3] Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe
[4] Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles
[5] PASCAL M, DE CROUY CHANEL P, CORSO M, MEDINA S, WAGNER V, GORIA S, ET AL. Impacts de l’exposition chronique aux particules fines sur la mortalité en France continentale et analyse des gains en santé de plusieurs scénarios de réduction de la pollution atmosphérique, Santé publique France (Lien)
[6] Environnement et développement durable - Prévenir les pics de pollution - Etude par Loïc BUFFARD Document: Énergie - Environnement - Infrastructures n° 8-9, Août 2017, dossier 22
[7] Environnement et développement durable - Caractériser le pic de pollution - Etude par Meryem DEFFAIRI Document: Énergie - Environnement - Infrastructures n° 8-9, Août 2017, dossier 20
[8] P. Marcantoni, Recherche sur les évolutions du droit administratif sous la contrainte environnementale. L'exemple de la lutte contre la pollution : Thèse sous la direction de M. Deguergue, Paris, 2015, p. 774
[9] ibid p. 33 et 36
[10] Des conditions stables anticycloniques, les inversions de température, causent la stagnation des masses d'air et l'accumulation de la pollution
[11] Environnement et développement durable - Prévenir les pics de pollution - Etude par Loïc BUFFARD - Énergie - Environnement - Infrastructures n° 8-9, Août 2017, dossier 22
[12] L'assainissement de notre air, Environnement Canada, 2002. Consulté le 13 juin 2006. www.ns.ec.gc.ca/udo/air_f.html
[13] Décret n° 2010-1250 du 21 octobre 2010 relatif à la qualité de l’air
[14] Voir site AirParif (lien)
[15] Arrêté interministériel du 7 avril 2016 relatif au déclenchement des procédures préfectorales en cas d’épisode
[16] « Pollution industrielle : des particules et des hommes », Interception, diffusée le 29 octobre 2017, Reportage de Géraldine Hallot, François Rivalan à la prise de son. Réalisation : Michelle Soulier, assistée de Stéphane Cosme, mixage : Basile Beaucaire
[17] Ibid
[18] Ibid
[19] CJUE 19 avril 2014, ClientEarth, C-404/13
[20] P. COLLET, PM10 : La France poursuivie en justice par l’UE pour non-respect des normes de qualité de l’air, actu-environnement (lien)
[21] P. COLLET, Pollution de l’air : La commission menace la France nouvelles poursuites, actu-environnement (lien)
[22] CE. 6/1, 12 juillet 2017, Association les amis de la terre France, n° 394254
[24] Communiqué de presse conjoint des ministres chargés de la transition écologique et de la santé, 13 juill. 2017
[25] Etude par Philippe BILLET professeur agrégé de droit public (université Jean Moulin – Lyon 3)directeur de l'Institut de droit de l'environnement de Lyon (CNRS – UMR 5600 – EVS-IDE)Labex IMU
[26] concl. ss. TA Rennes, 2 mai 2001, n° 97182, Sté Suez-Lyonnaise des eaux, AJDA 2001, p. 593.
[27] Carte interactive, Les sites SEVESO en France, Le Parisien, 15 juillet 2015, (lien)
[28] Site internet de l’association Respire (lien)
[29] Site internet de l’association Ecologie sans frontières (lien)