De l’indice jurisprudentiel à la reconnaissance légale en amont – Commentaire de la décision du Conseil d’État, 29 juin 2026, nos 512448, 512492, 513071, 513102, 513191, Association France Nature Environnement Occitanie-Pyrénées et autres.
Plan
I. Un rapprochement jurisprudentiel entre utilité publique et RIIPM
A. Deux notions aux finalités distinctes, mises à l’épreuve par un même projet
B. D’un contrôle « séquencé » à une appréciation globale, validée par le Conseil d’État
II. Une consécration légale sous surveillance
A. De l’indice jurisprudentiel à la reconnaissance en amont de la RIIPM
B. La sécurisation du projet à l’épreuve de l’autonomie de la RIIPM
S’il est une certitude autour du contentieux de l’A69-A680, c’est son caractère particulièrement clivant. Les recours engagés ont cristallisé une opposition plus large entre réalisation des grands projets d’infrastructure, intérêts économiques et protection de l’environnement, dans un contexte marqué par l’érosion de la biodiversité et le renforcement des exigences environnementales.
Objet de nombreux commentaires, le contentieux a ainsi été présenté comme « le début de la fin des grands projets d’infrastructures linéaires très impactant pour l’environnement » (A. Gossement, « A69 : un projet « d’utilité publique » est sans doute aussi « d’intérêt public majeur » », Dalloz Actualité, 6 juillet 2026.), tandis que F. Benech et C. Rolland voient dans la dérogation pour « raison impérative d’intérêt public majeur » et les contentieux qu’elle entraîne « au gré des jurisprudences l’emblème de cette recherche d’équilibre entre le développement économique et la protection de la biodiversité » (F. Benech, C. Rolland, « Grands projets et raison impérative d’intérêt public majeur », AJCT 2021 p.305.).
C’est dans ce contexte que s’inscrit la décision du 29 juin 2026, par laquelle le Conseil d’État rejette les pourvois formés par plusieurs associations opposées au projet d’autoroute A69. Cette décision vient clore, au moins sur ce volet, une saga contentieuse engagée depuis plusieurs années.
Le projet est ancien, puisqu’il a été acté dans son principe dès 1994 par une décision ministérielle. Depuis, l’A69-A680 a donné lieu à une succession de recours, portant notamment sur sa déclaration d’utilité publique (CE, 5 mars 2021, n° 424323), sur les autorisations environnementales (CE, 29 juin 2026, n° 512448 et a., décision commentée), sur des dispositions de la concession autoroutière (CE, 10 juin 2025, n° 495479, Association Agir pour l’environnement), ainsi que sur un référé pénal environnemental (TJ, Toulouse, ord., 12 janv. 2026).
Au-delà du seul sort de l’A69, ce contentieux présente un intérêt particulier pour le droit des grands projets. Il permet d’interroger l’articulation entre deux notions relevant de législations distinctes : la déclaration d’utilité publique (DUP), notamment liée à l’expropriation, et la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM), condition de la dérogation à la protection des espèces protégées.
La décision invite ainsi à s’interroger sur le rapprochement progressif de ces deux notions (I), ainsi que sur la consécration législative de ce rapprochement et les garanties qui doivent l’accompagner (II).
I. Un rapprochement jurisprudentiel entre utilité publique et RIIPM
A. Deux notions aux finalités distinctes, mises à l’épreuve par un même projet
La réalisation du projet A69-A680 a nécessité des dérogations à l’interdiction de destruction des espèces protégées, prévue par l’article L. 411-1 du code de l’environnement. Ce régime obéit à une logique d’exception : la protection des espèces constitue le principe, auquel il ne peut être dérogé que lorsque des conditions strictes sont réunies. La CJUE rappelle ainsi que le régime de dérogations doit faire l’objet d’une interprétation restrictive (CJUE, 11 juill. 2024, aff. C-601/22, Umweltverband WWF Österreich, §50).
La délivrance de cette dérogation est encadrée par l’article L. 411-2 du même code, transposant l’article 16 de la directive « Habitats », et subordonnée à trois conditions cumulatives : il ne doit pas exister d’autre solution satisfaisante, la dérogation ne doit pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, et enfin le projet doit répondre à une des justifications prévues par la loi, parmi lesquelles figure « l’intérêt de la défense, de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement » (art. L.411-2 du code de l’environnement).
Parmi ces conditions, la reconnaissance d’une raison impérative d’intérêt public majeur constitue un point particulier de cristallisation du contentieux. Non définie par le code de l’environnement, elle laisse une marge d’appréciation importante au juge. Sa fonction n’est cependant pas seulement de caractériser l’intérêt du projet mais d’établir que celui-ci présente une importance telle « qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par la législation » (CE, 3 juin 2020, n° 425395, Lebon, Ministre de la transition écologique et solidaire, §9).
La RIIPM ne se confond donc pas avec l’intérêt général ou l’utilité publique. Le contrôle exercé à son titre ne constitue ni un contrôle de proportionnalité, ni un bilan coûts-avantages classique entre les bénéfices du projet et les atteintes portées aux espèces. Le juge n’a notamment pas à prendre en compte « la nature et l’intensité des atteintes que le projet porte aux espèces protégées, notamment leur nombre et leur situation » pour apprécier l’existence d’une RIIPM (CE, 3 juin 2020, n° 425395, préc., §9).
Les deux notions poursuivent en effet des finalités différentes. La DUP relève notamment de la législation de l’expropriation et permet de déterminer si les atteintes aux droits et intérêts concernés sont justifiées par l’utilité publique du projet. La RIIPM intervient, quant à elle, dans le cadre particulier de la protection des espèces et vise à déterminer si l’intérêt public présente une importance suffisante pour justifier une dérogation à cette protection.
Un projet peut donc, en principe, être déclaré d’utilité publique sans que cette seule circonstance suffise à établir qu’il répond à une RIIPM. C’est précisément cette séparation que le contentieux de l’A69 met à l’épreuve.
B. D’un contrôle « séquencé » à une appréciation globale, validée par le Conseil d’État
Le contentieux de l’A69 fait apparaître deux lectures de la RIIPM, que N. Dumas qualifie respectivement de « stricte » et de « plus accommodante » (N. Dumas, L’affaire A69 Acmé - de l’hétérogénéité - du contentieux de la dérogation espèces protégées ?, AJDA 2026, p.1012).
Le tribunal administratif de Toulouse a retenu une appréciation exigeante de la RIIPM, conduisant à l’annulation des autorisations environnementales. Il a vérifié concrètement les intérêts publics invoqués, avant de relativiser les arguments économiques et sociaux avancés à l’appui du projet. Il a notamment considéré que le « besoin impérieux de sécuriser la voie existante » n’était pas établi (TA Toulouse, 27 févr. 2025, n° 2303830, §22). Surtout, il a clairement distingué utilité publique et RIIPM, en jugeant que les éléments ayant conduit à établir la déclaration d’utilité publique ne sauraient « suffire à caractériser l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur » (TA Toulouse, 27 févr. 2025, n° 2303830, préc., §23).
La cour administrative d’appel a retenu une approche différente. Elle a estimé qu’il n’était pas nécessaire de démontrer une situation critique d’enclavement ou de décrochage « démographique et économique du bassin de vie Castres-Mazamet » (CAA Toulouse, 30 déc. 2025, n° 25TL00596, §9). Elle s’est surtout appuyée sur la DUP et sur une appréciation globale des bénéfices du projet. Le Conseil d’État valide cette méthode, en relevant que la cour « a pu, à bon droit, relever que la création de l’autoroute A69 et l’élargissement de l’autoroute A680 avaient déjà été reconnues d’utilité publique et prendre en compte, de façon globale, les différents bénéfices attendus du projet en relevant son caractère structurant […] » (CE, 29 juin 2026, préc. §32). La reconnaissance préalable de l’utilité publique ne se confond donc pas avec la RIIPM, mais elle peut désormais participer à l’appréciation globale de l’intérêt public majeur du projet.
Cette méthode s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large. Le Conseil d’État admet en effet que l’appréciation de l’intérêt public attaché à un projet ne se limite pas à ses seules incidences locales et peut intégrer des enjeux d’intérêt public de portée nationale, voire européenne (CE, 3 juin 2020, n° 425395, préc. ; CE, 18 juill. 2025, Association Mardiéval, n° 483757).
La divergence tient ainsi tant au résultat qu’à la différence de méthode. Là où le tribunal administratif a recherché une démonstration autonome et concrète du caractère impérieux de l’intérêt public, la cour administrative d’appel, suivie par le Conseil d’État, a privilégié une appréciation globale, dans laquelle la DUP constitue un élément pertinent de l’analyse. Le contrôle de la RIIPM apparaît ainsi moins centré sur la nécessité intrinsèque du projet que sur la cohérence entre ses objectifs, ses caractéristiques et les intérêts publics qu’il est appelé à satisfaire.
Cette inflexion doit toutefois être appréciée au regard de l’économie générale du régime de dérogation. Comme le rappelle le rapporteur public, la RIIPM ne saurait « constituer l’alpha et l’oméga du régime de protection des espèces » et éclipser les deux autres conditions cumulatives tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante et au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées (N. Agnoux, concl. préc., p. 20).
L’examen de l’alternative satisfaisante illustre d’ailleurs la même transformation. Le juge apprécie la pertinence des alternatives étudiées, sans pour autant se substituer au porteur de projet dans un contrôle de l’opportunité, alors même que l’appréciation de cette condition est particulièrement factuelle. Selon le Conseil d’État, cette condition est satisfaite dès lors qu’il n’existe aucune solution alternative qui soit à la fois appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées (CE, 29 juin 2026, n° 512448, préc. §33, voir également CE, 21 nov. 2025, n° 495622, Association Bien vivre à Replonges, §7).
Ainsi, le contentieux de l’A69 révèle moins la disparition de l’autonomie de la RIIPM qu’une évolution de son mode d’appréciation : à une approche « séquencée » (pour reprendre l’expression de N. Dumas, AJDA, préc.), tend à se substituer une appréciation plus globale des bénéfices du projet, dans laquelle l’utilité publique du projet peut constituer un élément d’appréciation de son intérêt public majeur. Le juge s’attache désormais davantage à la cohérence entre objectifs affichés et moyens retenus qu’à une vérification autonome de la nécessité du projet. Ce recentrage renforce la sécurité juridique des porteurs de projet, mais fait aussi courir le risque de sanctuariser leurs choix initiaux, en desserrant l’exigence d’une recherche sincère de la solution la moins dommageable pour les espèces protégées.
II. Une consécration légale sous surveillance
A. De l’indice jurisprudentiel à la reconnaissance en amont de la RIIPM
Le contentieux de l’A69 et l’évolution législative récente traduisent un rapprochement croissant entre utilité publique et RIIPM. Sans consacrer une présomption, la DUP tend désormais à constituer un « indice fort » de l’existence d’une RIIPM pour ce type de projet, selon les rapporteurs publics F. Diard (concl. sous CAA Toulouse, 30 déc. 2025, n° 25TL00596, §8) et N. Agnoux (concl. préc., §16).
Cette évolution a également été relevée dans le rapport Grands projets d’infrastructures : prioriser, simplifier, réussir, qui proposait d’établir la RIIPM et l’absence d’alternative satisfaisante « concomitamment à la DUP, afin d’éviter que le principe même du projet ne soit remis en cause tardivement » (Rapport de la mission présidée par M. Cadot, janv. 2026, p. 21 et s.).
La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique reprend cette logique en permettant, pour certains projets susceptibles de relever du régime des dérogations à l’interdiction d’atteintes aux espèces protégées, d’anticiper l’appréciation du caractère de RIIPM dès le stade de la déclaration de projet ou de la déclaration d’utilité publique. Ainsi, lorsqu’elle est prononcée par l’État, la déclaration de projet peut reconnaître, dans les conditions prévues par décret en Conseil d’État, le caractère de projet répondant à une RIIPM lorsque sa réalisation nécessite ou est susceptible de nécessiter une dérogation au titre de l’article L. 411-2 du code de l’environnement (art. L. 126-1 du même code).
Le législateur a consacré cette même faculté au stade de la DUP. L’article L. 122-1-1 du code de l’expropriation permet ainsi de reconnaître à un projet le caractère d’opération ou de travaux répondant à une RIIPM. Cette reconnaissance vaut pour la durée de validité de la DUP et, le cas échéant, de sa prorogation, dans la limite de dix ans. Cet article organise également le contentieux susceptible de porter sur cette qualification. Elle ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la DUP, dont elle est divisible, ou contre l’acte qui la reconnaît lorsqu’il est postérieur. Elle ne peut, en revanche, être remise en cause à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation. Le dispositif tend ainsi à faire intervenir en amont le débat relatif à la RIIPM et à limiter les incertitudes susceptibles d’affecter ultérieurement la réalisation du projet.
La consécration législative de ce rapprochement demeure toutefois circonscrite. Elle n’érige pas l’utilité publique en fondement de la RIIPM, mais organise la possibilité d’une appréciation plus précoce de deux exigences susceptibles de se rejoindre à l’occasion d’un même projet.
B. La sécurisation du projet à l’épreuve de l’autonomie de la RIIPM
Ce rapprochement répond à un objectif de sécurité juridique des grands projets. Il permet d’éviter que la conception d’une infrastructure puisse être remise en cause plusieurs années après sa déclaration d’utilité publique. Il soulève néanmoins la question du maintien d’un contrôle propre à la RIIPM, dont la fonction demeure de justifier, au regard du régime de protection des espèces, l’admission d’une dérogation.
Comme le rappelle N. Agnoux, « la déclaration d’utilité publique ne saurait valoir ipso facto reconnaissance de RIIPM » (concl. préc., p.22). La jurisprudence demeure d’ailleurs attentive aux caractéristiques propres de chaque projet. Le Conseil d’État a ainsi reconnu une RIIPM pour un parc éolien terrestre participant à l’approvisionnement de plus de 50 000 personnes et aux objectifs énergétiques nationaux et européens (CE, 15 avr. 2021, n° 430500), tandis qu’il l’a refusée pour une petite centrale hydroélectrique destinée à alimenter environ 5 000 habitants, malgré ses bénéfices environnementaux (CE, 15 avr. 2021, n° 432158). Ces décisions illustrent le caractère concret de l’appréciation de la RIIPM, qui ne saurait se déduire de la seule nature du projet ou de son utilité publique.
L’enjeu réside dès lors dans l’articulation entre deux exigences : assurer une sécurité juridique suffisante aux grands projets et préserver l’effectivité du contrôle propre au régime de dérogation aux espèces protégées. La reconnaissance anticipée de la RIIPM pourrait, à cet égard, contribuer à sécuriser le projet en amont, sans pour autant dispenser le juge d’examiner les autres conditions de la dérogation ni priver la RIIPM de sa fonction propre.
Cette articulation appelle toutefois une vigilance particulière. L’avancement du projet, les investissements déjà réalisés ou les conséquences économiques d’une remise en cause tardive sont susceptibles de peser sur l’appréciation portée sur son intérêt public. La portée du contrôle exercé par le juge au stade de la dérogation espèces protégées risque de se réduire progressivement vers une rationalité économique. L’enjeu réside alors dans les conditions permettant de concilier la sécurisation des projets avec la protection des espèces.
Cette interrogation rejoint les critiques doctrinales relatives à une possible « régression » de la protection des espèces, notamment face aux différents mécanismes législatifs de présomption ou de simplification de la RIIPM (H. Delzangles, Libres-propos sur les régressions du droit de l’environnement, 80 ans de l’AJDA, Dalloz, nov. 2025, p. 668). J. Bétaille soulignait de son côté, dans Le Monde, la tension entre la réalisation des grands projets et le respect de la légalité (J. Bétaille, « Autoroute A69 : « En matière de grands projets, la justice administrative a tendance à favoriser la raison d’État au détriment du respect de la légalité », Le Monde, 8 janv. 2026).
La consécration législative du rapprochement entre DUP et RIIPM apparaît ainsi davantage comme une modification du calendrier de leur appréciation qu’une assimilation. C’est précisément ce déplacement temporel qui appelle à déterminer les garanties nécessaires au maintien de l’autonomie de la RIIPM et de l’effectivité de la protection des espèces.
Conclusion
Le contentieux de l’A69-A680 témoigne ainsi d’une évolution de l’appréciation de la RIIPM, marquée par une approche plus globale et par un rapprochement croissant avec l’utilité publique du projet. La loi du 26 mai 2026 prolonge cette évolution en permettant, dans certaines hypothèses, une reconnaissance plus en amont de la RIIPM, dès le stade de la déclaration du projet ou de la déclaration d’utilité publique.
Cette évolution répond à une difficulté réelle : éviter qu’un projet dont le principe a déjà été déclaré d’utilité publique ne soit remis en cause tardivement au stade de la dérogation aux espèces protégées. Elle conduit toutefois à s’interroger sur l’articulation entre l’anticipation de la RIIPM et le maintien de son contrôle propre. Si la reconnaissance en amont de l’intérêt public majeur peut limiter le risque d’une remise en cause tardive du principe du projet, elle ne doit pas conduire à priver la RIIPM de sa fonction dans le régime de protection des espèces.
Cette exigence appelle d’autant plus de vigilance au regard du droit de l’Union européenne, dont la jurisprudence impose une appréciation effective et stricte des conditions de dérogation à la protection des espèces. Le rapprochement des deux notions ne saurait ainsi évoluer vers un mécanisme de présomption qui ferait de la RIIPM la conséquence de la seule utilité publique du projet.
L’enjeu est donc désormais moins de déterminer s’il convient de rapprocher les deux notions que de préciser les conditions de ce rapprochement, afin que la sécurisation juridique des grands projets puisse s’accompagner du maintien de l’effectivité des garanties attachées à la préservation des espèces protégées, au risque, sinon, de déplacer plutôt que de résoudre la tension entre réalisation des infrastructures et protection de l’environnement.
Lisa Valade